Демократія без виборів: як зберегти самоврядність під час війни

Війна — не найсприятливіший час для демократії. Воєнний стан в Україні створює об’єктивні труднощі для повноцінної реалізації демократичних процесів у територіальних громадах. Частина громад з об’єктивних причин виявилася позбавленою конституційно визначених органів місцевого самоврядування (ОМС). Це стосується як громад на тимчасово окупованих територіях, так і прифронтових і низки звільнених громад, де робота ОМС неможлива або не може бути відновлена без проведення місцевих виборів, які до завершення воєнного стану не відбудуться. Функціонування таких громад забезпечується військовими адміністраціями населених пунктів (ВА).

Розбираємося у проблемах забезпечення самоврядності громад в умовах обмежених можливостей для роботи інститутів місцевого самоврядування.

Трохи фактів

Відповідно до Указу Президента № 68/2022 від 24 лютого 2022 року були створені військові адміністрації на базі обласних і районних державних адміністрацій (також цим указом була створена Київська МВА). Згодом військові адміністрації були створені й у багатьох громадах (масово — з весни 2023 року). З запуском нових військових адміністрацій автоматично припинялися повноваження військово-цивільних адміністрацій у частині населених пунктів Донеччини та Луганщини. Наразі створено 210 ВА населених пунктів у 13 областях України. Проте левова частка — у п’яти прифронтових: Херсонській, Запорізькій, Харківській, Донецькій і Луганській.

Стаття 17 Закону «Про правовий режим воєнного стану» зобов’язує органи місцевого самоврядування співпрацювати з військовими адміністраціями. До того ж ч. 2 ст. 10 цього Закону дозволяє Верховній Раді передати начальнику ВА повноваження місцевої ради, її голови та виконкому. У такому разі апарат ради, виконком, інші виконавчі органи та комунальні установи підпорядковуються начальнику військової адміністрації. Тобто ВА тимчасово повністю заміщує (де-факто) місцеве самоврядування. Це відбувається тоді, коли рада або її виконавчі органи не працюють або не можуть виконувати свої обов’язки. Передача повноважень здійснюється винятково за постановою Верховної Ради. Саме така практика, як правило, застосовується в Україні.

Фактично модель, коли ВА створюється указом Президента, але отримує повноваження місцевого самоврядування лише рішенням парламенту, — є спробою зберегти баланс стримувань і противаг у питаннях створення та роботи військових адміністрацій. Та водночас саме заміщення місцевої влади адміністраціями стає ключовою точкою ризику для системи місцевого самоврядування.

У чому ризики для самоврядності

Тривала відсутність конституційно забезпечених можливостей впливу громадян на прийняття рішень загрожує руйнуванням інституційних засад самоврядування, сформованих у попередні роки, погіршенням довіри між громадами та державою, яка на місцевому рівні представлена військовими адміністраціями.

Вони як реалії воєнного часу вже стали цілком звичними, проте час від часу резонансні події відновлюють увагу до них. Так сталося вчергове після позбавлення ексмера Одеси Геннадія Труханова українського громадянства й утворення міської військової адміністрації. Найзавзятіші критики, не ставлячи під сумнів необхідність появи Труханова перед судом, побачили в цій історії чергову ознаку згортання місцевого самоврядування та демократії загалом через передачу повноважень адміністративно призначеному з Києва управлінцю.

Децентралізація, яку слушно вважають однією з найуспішніших реформ в Україні, стала наріжним каменем стійкості самоврядних громад в умовах повномасштабної війни й залишиться ним у повоєнний період. Тим важливіше зберігати засади самоврядності в умовах, коли її інституційна організація, тобто органи місцевого самоврядування, перебуває під загрозою.

Насамперед таке стається у разі впровадження військової адміністрації, яка перебирає на себе повноваження органів місцевого самоврядування. Функціонування військових адміністрацій є безперечно важливим для забезпечення ефективного розв’язання безпекових питань, а також для можливостей ухвалення життєвих для громад рішень взагалі, якщо ОМС виявився недієздатним (бракує депутатів для кворуму, немає керівника та секретаря тощо). Але така схема містить і певні ризики. Зокрема, керівник ВА ухвалює рішення практично одноосібно, поза колегіальною процедурою, зокрема — щодо таких принципових питань як ухвалення бюджету або прийняття статуту громади.

Завдання ВА наразі додатково ускладнюються вимушеною необхідністю ухвалення потенційно конфліктних рішень, які об’єктивно потребують спеціального діалогу в громадах — як приклад, щодо раціоналізації витрат на освіту (закриття малокомплектних шкіл), охорону здоров’я, перейменування тощо. Спроможність до неконфліктних дій у цих сферах у ВА об’єктивно нижча, ніж у «стандартних» ОМС.

У громадах, де функції начальника військової адміністрації виконує місцевий (досить часто в минулому — голова громади), він краще може організувати співпрацю і з місцевими депутатами у разі неробочого ОМС (вони часто залучаються як радники), і з жителями та їхніми об’єднаннями.  Відтак самоврядність може втілюватися у неформальних комунікаціях в громаді. Якщо ж ідеться про керівника «зі сторони», він не завжди розуміє особливості та специфіку громади й території. На цьому тлі може розвиватися й брак комунікації з жителями. Станом на 2024 рік серед начальників 62 військових адміністрацій Донецької та Луганської областей понад половина (33) раніше не обіймала керівних посад у цих громадах, а за інформацією Київської школи економіки, лише третина опитаних ними керівників місцевих військових адміністрацій (43 інтерв’ю в межах Сумської, Харківської, Херсонської, Чернігівської та Запорізької областей) були чинними головами громад, обраними на місцевих виборах 2020 року .

Тому конче важливо, щоб робота ВА підтримувалася (в рамках, можливих із безпекових міркувань) дією дорадчих демократичних інститутів, які зберігають самоврядність у громаді. Завдання щодо впровадження та застосування таких дорадчих інструментів мало б бути для начальників ВА спеціально унормоване.

Регіональний контекст

Окреслені вище тенденції накладаються на місцеву специфіку. Відмітимо, що найбільше створених ВА (понад 90%) припадає на Херсонську, Запорізьку, Луганську, Донецьку та Харківську області. Майже у всіх населених пунктах, де були створені ВА, останні тимчасово замістили органи місцевого самоврядування. Виняток становлять лише так звані «тилові громади» (наприклад Вараська, Нетішинська, Народицька, Гостомельська), а також обласні центри — Суми, Чернігів, Одеса.

Найскладніша картина у тих громадах, де органи місцевого самоврядування замінені ВА. У червні-липні 2024 року у рамках проєкту «Забезпечення стійкості України в умовах зростання ризиків і наслідків війни» автори проінтерв’ювали низку очільників військових адміністрацій Харківщини, Запоріжжя та Херсонщини.

Під час інтерв’ю керівники ВА відзначали проблему недостатньої комунікації з центральною владою з приводу пояснення ухвалених рішень, попереднього інформування, консультацій для обґрунтування рішень. Слабким місцем було визначено координацію військових адміністрацій із місцевими органами центральної влади, зокрема органами МВС (щодо підтримання правопорядку в громаді), прокуратури (щодо виявлення та покарання колаборантів), ТЦК та СП (щодо бронювання працівників критичних секторів).

Разом із тим, і досвід взаємодії ВА з громадами був неоднозначним. Велике значення мало, сформувалися у громаді у передвоєнний період реальні інститути самоврядування, чи самоврядність і власне реформа децентралізації впроваджувалися формально. Громади з усталеною самоврядністю демонструють якісну взаємодію місцевого депутатського корпусу (власне, локального соціального капіталу) з ВА як у формалізованих дорадчих радах, так і на неформальній основі. Фаховий потенціал та авторитет депутатів навіть неробочого ОМС долучаються до діяльності виконавчих комітетів громад, комунальних підприємств тощо, це мотивує залучення широких кіл активістів громади. Натомість у громадах із формальною самоврядністю ВА виявляється відособленою від громади, стикається з пасивністю її членів, нерідко це призводить до неможливості заповнити місцевими фахівцями ключові посади в структурах управління, надання публічних послуг тощо.

Після початку повномасштабної війни в Україні утворився новий специфічний тип громад. Це так звані «віртуальні громади», територія яких тимчасово окупована, проте вони функціонують як адміністративні одиниці, зберігають соціальну згуртованість і активність. Представники таких громад навіть на новому місці, куди вони були вимушені переселитися, часто є більш активними щодо різних громадських ініціатив, ніж місцеві люди. ВА таких громад мають набагато більше можливостей звертатися до самоврядності через різні форми взаємодії з жителями, навіть якщо вони фізично розкидані в різних локаціях.

Утім, проблеми самоврядування у час війни не обмежуються лише громадами з ВА. Навіть в умовно тилових громадах досягти повноцінної самоврядності буває важко, якщо не існує стійких традицій залученості жителів до управлінських процесів. До того ж відкладення місцевих виборів до кінця війни може посилювати віддаленість обранців від їхніх виборців. «Пауза» електоральної демократії може завдати суттєвої шкоди становленню інституту самоврядності.

Зрештою, дуже суттєвою проблемою, над якою треба замислюватися вже зараз, є відновлення повноважень органів місцевого самоврядування після скасування воєнного стану. Законодавчо визначено, що через тридцять днів після закінчення воєнного стану військові адміністрації скасовуються й влада повертається до органів місцевого самоврядування. Проте як відновлювати їхню дієздатність після багаторічного «простою», незрозуміло. А тим більше — як забезпечувати проведення місцевих виборів, якщо громадянська активність не є структурованою, ба навіть реальний склад населення прифронтових громад (де, власне, й діють ВА) тривалий час буде невизначений. Навіть у планах деокупації, які ще кілька років тому підготовлені для наразі захоплених територій, було чітко прописано, як відбудовувати, приміром, соціальну інфраструктуру, водогін, електрику тощо. Але — не як відбудувати демократію та самоврядність.

Безпека та демократія: як зберегти баланс

У всіх наведених вище ситуаціях ризики відстороненості громади від прийняття рішень мають компенсувати інструменти «повсякденної», дорадчої демократії, яка забезпечує самоврядність у міжвиборчий період, та у низці випадків може мати не лише суто дорадче, але й нормативно-управлінське навантаження.

Функціонування дорадчої демократії передбачає розбудову відповідного інституційного базису самоврядності. Варто згадати, що чинним українським законодавством визначено широкий спектр інструментів дорадчої демократії, які можуть застосовуватися в громадах (зокрема у громадах з ВА). Серед них: консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування та їхніх посадових особах, громадська оцінка (експертиза) діяльності виконавчих органів ради та посадових осіб, публічні консультації з громадськістю з питань місцевого значення, загальні збори або конференції за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання з важливих питань громади, індивідуальні інструменти взаємодії членів громади з ОМС/ВА. Цей нормативний перелік на практиці доповнюється й неформальними інструментами: різноманітними публічними заходами — форумами, фестивалями, конференціями, толоками, громадськими роботами, конкурсами проєктів і муніципальних грантів, волонтерськими та краудфандинговими проєктами, розбудовою просторів згуртованості для активної взаємодії людей тощо.

Проте визначеної правової можливості для дорадчої демократії замало. Громада також має бути готовою до самоврядності — через внутрішню структурованість (визначеність соціальних ролей членів громади, які усталилися під час тривалої взаємодії), артикульованість інтересів соціальних груп і громади загалом, інституціалізовані практики взаємодії членів громади. Тому процес розбудови дорадчої демократії має містити формування відповідного інституційного базису місцевої самоврядності, у ролі якого виступають: мережа громадських об’єднань, локальні самоврядні об’єднання (ОСН та ОСББ), інститути економічної демократії (до яких належать партисипативні (громадські) бюджети, соціальне підприємництво, інструментарій «розумних» громад).

Дорадча демократія дає можливість жителям не лише контролювати владу (чи ОМС, чи ВА), але й допомагати останній зробити те, що вона не здатна зробити самотужки. Сьогодні місцева влада має бути зацікавлена в реальній комунікації, зростанні залученості та співпраці з активною частиною громади. А сама громада — у збереженні, попри всі обмеження війни, самоврядності та спільній дії задля майбутнього громади.

Сприяння становленню інструментів дорадчої демократії має перебувати в центрі уваги національної політики згуртованості. У нинішніх умовах можливість брати участь у повсякденних демократичних механізмах повертає жителям громад відчуття власної впливовості, збільшує «горизонтальну» довіру всередині громади й водночас дозволяє запобігти кризі довіри між владою та суспільством.

Автори: Ярослав Жаліло, д.е.н., Центр антикризових досліджень, Анатолій Головка, к.п.н., Національний інститут стратегічних досліджень, для ДМ