Регіональна політика перед вступом до ЄС: чи достатньо просто окремого міністерства

Україна знову змінила інституційну конструкцію регіональної політики: після перебування у складі об’єднаного міністерства питання розвитку громад і територій повернули окремому відомству. Але саме собою створення міністерства ще не означає появи сильної регіональної політики.

Цього разу ставки значно вищі. Війна й відбудова накладаються на підготовку України до членства в ЄС, де регіональна політика, політика згуртованості та здатність працювати зі структурними фондами потребують не лише профільного органу, а й координації рішень різних міністерств, стратегічного планування, відповідних кадрів і зрозумілих механізмів фінансування.

Чи має нове міністерство достатній політичний мандат та інструменти для такого завдання? Які функції воно має реально виконувати, щоб не стати черговим результатом адміністративної реорганізації? І що Україні потрібно змінити в системі управління регіональним розвитком, аби громади й регіони були готові до правил і можливостей ЄС?

Чому чергова реорганізація нічого не гарантує

Із 2007 року орган, відповідальний за державну регіональну політику, пережив уже шість трансформацій: його створювали, об’єднували з іншими відомствами, змінювали назву та знову виокремлювали. Остання реорганізація відбулась у липні 2026 року, коли напрями інфраструктури та регіональної політики знову розділили. Постійна зміна конфігурації не сприяла формуванню стійкої професійної інституції, здатної послідовно формувати та координувати політику регіонального розвитку.

Офіційної оцінки повної вартості чергової реорганізації у відкритому доступі немає. Проте її ціна не зводиться до нових вивісок і переоформлення документів. Це формування апарату, передача майна, бюджетних програм і договорів, відновлення команд та втрата часу на новий розподіл повноважень. Водночас лише 2026 року через систему публічних інвестицій має бути розподілено 111,5 млрд грн, а загальні потреби України у відновленні на наступне десятиліття вже оцінюють у 588 млрд дол. Тому навіть кількамісячна втрата керованості може коштувати державі значно більше, ніж сама адміністративна реорганізація.

Водночас, попри постійні трансформації самого міністерства, в Україні сформували рамкове законодавство для регіонального розвитку, досить подібне до європейського. Запроваджена система стратегічного планування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою загалом створила проєвропейську рамку планування розвитку.

Проте міністерство так і не стало координаційним органом, який забезпечує синхронізацію різних галузевих політик на територіях. Так само не вдалося впровадити аналіз територіального впливу рішень міністерств, відомств та уряду.

Це не абстрактна управлінська проблема. За оцінкою RDNA4, близько 72% прямих збитків припадало лише на шість областей — Донецьку, Харківську, Луганську, Запорізьку, Херсонську та Київську. За таких територіальних диспропорцій однакове для всієї країни рішення у сфері житла, транспорту, енергетики чи соціальної інфраструктури може не зменшувати, а поглиблювати нерівність між територіями. Саме тому урядові рішення мають проходити оцінку територіального впливу.

Не запрацювала повною мірою й створена система стратегічного планування — через відсутність державних програм регіонального розвитку та стабільного й прогнозованого фінансування політики.

У попередні роки ці проблеми передусім знижували ефективність державної регіональної політики. Тепер їхня ціна зростає: від спроможності цієї системи залежить уже не лише внутрішній розвиток територій, а й готовність України працювати за правилами регіональної політики ЄС.

Чому цього разу ціна помилки значно вища

Україна перебуває у стані війни й водночас у прискореному темпі готується до вступу до Європейського Союзу.

На цьому етапі, коли наша країна прагне якомога швидше закрити переговорні кластери, адаптація її законодавства та інституцій до вимог розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» потребуватиме значних зусиль і висококваліфікованих спеціалістів. Адже йдеться не лише про погодження законодавства із нормами ЄС, а й про спроможність держави планувати регіональний розвиток, програмувати використання коштів, управляти ними та контролювати їх використання.

Це особливо важливо з огляду на майбутню участь України в політиці згуртованості ЄС та доступ до структурних фондів. Для громад і регіонів це означає необхідність працювати в системі, де стратегічне планування, визначення пріоритетів, підготовка проєктів і їхнє фінансування мають бути пов’язані між собою.

Саме тут виникає проблема з реформою публічного інвестування, впровадженою у 2025–2026 роках. Під час її реалізації належно не врахували інтересів регіонального розвитку та підходів політики згуртованості. Як наслідок, виникли нові труднощі у фінансуванні регіонального розвитку та ризики для майбутнього доступу громад і регіонів до коштів структурних фондів ЄС.

Варто зазначити, що широко розрекламована реформа управління публічними інвестиціями (УПІ) фактично підміняє логіку розвитку — від бачення й стратегії до завдань і програм — набором проєктів. Це не відповідає європейським підходам, за яких проєкт є лише одним з інструментів розв’язання проблеми й не обов’язково передбачає створення основних фондів. Український підхід концентрується навколо проєктів: бюджетним коштом мають фінансувати проєкти, що випливають не з програм, а із самостійних «середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій». Їхнє формування не передбачає ні широкої громадської участі, ні логіки реалізації стратегій через програми.

Наслідки цієї зміни вже можна вимірювати не лише кількістю нових процедур. 2025 року до Єдиного проєктного портфеля публічних інвестицій увійшло 787 проєктів, 304 з них було визначено пріоритетними, а фінансування з капітального бюджету отримали 92. Отже, спосіб формування портфеля та критерії відбору безпосередньо визначають, які потреби громад будуть профінансовані, а які залишаться тільки у стратегіях і планах.

Додатковим ударом для регіонального розвитку стала зміна суті Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), який із джерела фінансування регіонального розвитку перетворили на програму публічних інвестицій.

Чи є в Україні центральний орган виконавчої влади, спроможний забезпечити виконання цього комплексу завдань? І чи здатне новоутворене міністерство стати таким органом? Для цього потрібні політична підтримка, належне кадрове забезпечення та розуміння ролі міністерства в підготовці нашої країни до роботи з європейськими фондами.

Схоже завдання постало перед Польщею під час підготовки до вступу до ЄС. 1996 року вона створила Управління Комітету європейської інтеграції (UKIE) — надвідомчий орган під керівництвом прем’єр-міністра зі значними повноваженнями, який згодом став основою для утворення спеціалізованого Міністерства регіонального розвитку.

UKIE отримало можливість перевіряти урядові законопроєкти на відповідність праву ЄС (acquis communautaire). Усередині відомства сформували команду аналітиків і юристів, які спеціалізувалися на європейському праві та переговорах із Брюсселем. Міністерство регіонального розвитку, своєю чергою, розробило правила управління коштами європейських фондів для воєводств.

Польща вступила до ЄС 2004 року, а європейські структурні фонди стали одним із важливих інструментів її регіонального розвитку. Польський досвід у цьому контексті важливий передусім як приклад того, що підготовка до європейської регіональної політики потребує не лише законодавчих змін, а й інституції, здатної координувати роботу різних органів влади.

Міністерство є. Чи є в нього важелі?

Зниження статусу урядовця, який відповідає за регіональний розвиток, із рівня віцепрем’єра до міністра може створити додаткові складнощі у координаційній роботі міністерства.

Адже регіональна політика є багатосекторальною й передбачає узгодження діяльності різних міністерств і відомств на територіях. Рішення у сфері економіки, фінансів, інфраструктури, енергетики, освіти чи соціальної політики по-різному впливають на розвиток конкретних регіонів і громад. Тому статус профільного міністра — це питання не лише його місця в урядовій ієрархії, а й спроможності забезпечувати таку міжвідомчу координацію.

Одним з її інструментів є Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку. Її робота має забезпечувати узгодження діяльності органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної регіональної політики. Відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 16 вересня 2015 року №714 (зі змінами), комісію за посадою очолює віцепрем’єр-міністр з відновлення України — міністр розвитку громад та територій.

Натомість міністр новоутвореного міністерства не є за посадою віцепрем’єром, що може істотно обмежити координаційні можливості відомства. Тому постанова потребує змін.

Окремий напрям, який потребує координації, — міжнародна технічна допомога. В Україні діє багато проєктів у сферах регіонального розвитку, місцевого самоврядування та відновлення територій, однак їхня діяльність не завжди узгоджена між собою та з державними пріоритетами. Міністерство мало б забезпечувати таку координацію, щоб міжнародні ресурси не створювали паралельних систем планування та реалізації політики.

Отже, проблема не в наявності окремого міністерства, а в його політичному мандаті та інструментах впливу на рішення інших органів влади.

Що потрібно змінити

Для посилення координаційної ролі міністерства необхідно переглянути статус і повноваження Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку. Вона має стати майданчиком реального узгодження проєктів урядових актів, щодо яких між міністерствами є розбіжності та які впливають на розвиток територій, а також стратегічних документів — від секторальних стратегій до програми діяльності уряду.

Окремим завданням має стати координація програм міжнародної технічної допомоги у сферах регіонального розвитку, місцевого самоврядування та публічного управління. Міністерство має зіставляти їх із державними пріоритетами, усувати дублювання та забезпечувати спрямування ресурсів на виконання регіональних стратегій.

Не менш важливо впровадити оцінку територіального впливу урядових рішень. Для цього необхідно внести зміни до Регламенту Кабінету міністрів України: проєкти актів, що мають територіальний вплив, не слід розглядати без відповідної оцінки та перевірки їх узгодженості з європейськими підходами до політики згуртованості. Це потребуватиме належного кадрового забезпечення міністерства.

Стратегічне планування на всіх рівнях має бути безпосередньо пов’язане з державними програмами регіонального розвитку, стабільним фінансуванням і системою публічних інвестицій.

Окремого перегляду потребує зв’язок регіональної політики з новою системою публічних інвестицій. Потрібно вивести проєкти регіонального розвитку із заплутаних процедур, передбачених реформою УПІ, а ДФРР трансформувати не в програму публічних інвестицій, а у фінансову установу. Вона могла б не лише розподіляти бюджетні кошти між регіонами, а й акумулювати ресурси з різних джерел та надавати позики місцевим бюджетам для співфінансування проєктів, які реалізовуватимуть коштом ЄС.

Усі ці зміни мають перетворити нове міністерство з галузевого відомства на центр координації регіонального розвитку та підготовки України до політики згуртованості ЄС.

Отже, питання сьогодні не в тому, чи потрібне Україні окреме міністерство громад і територій. Воно вже є, хоча після чергової реорганізації ще тільки формує власну інституційну спроможність. І на це знову витрачають час, якого в держави нині небагато. Головне питання — чи стане міністерство органом, здатним координувати регіональну політику, підготувати Україну до роботи з європейськими фондами та виконати завдання, заради якого його створили.