Три ошибки, которые превратят план спасения украинской экономики в катастрофу

При внимательном рассмотрении основные меры, предложенные авторами исследования/программы «Украинская экономика будущего», губительны для нашей экономики и приводят к экономической катастрофе.

Всемирный банк и Киевская школа экономики по заказу правительства Украины разработали экономический сценарий-прогноз под многообещающим названием «Украинская экономика будущего». ZN.UA указало на недостатки этого документа еще на этапе его разработки, подчеркнув, что обновленное правительство не должно публиковать это исследование без основательной переработки. Впрочем, он все же увидел свет, что подтверждает — чиновников в этом документе все устраивает. В некоторых аспектах, таких как анализ инновационной экосистемы, он действительно выполнен основательно и содержит адекватные рекомендации (правда, ключевая роль упрощенной системы налогообложения в секторе инновации тщательно проигнорирована). Но нет смысла останавливаться на них, поскольку сам макроэкономический фундамент содержит вопиющие ошибки, делающие все остальное малорелевантным.

Первая ошибка: ссылка на опыт стран Центрально-Восточной Европы

Первая ошибка, которую постоянно повторяют иностранные советники, начиная с 1990-х, — это использование стран Центрально-Восточной Европы как базы для сравнения.

Начнем с качества институтов — фактора, которым тридцать лет назад пренебрегали, поскольку не умели измерять его количественно. Теперь в исследовании немало графиков, иллюстрирующих драматическое отставание Украины в этой сфере, а работы, доказывающие решающий вклад институтов в экономический рост, удостоились Нобелевской премии. Но никакие выводы из этого в исследовании не сделаны, кроме обычных призывов бороться с коррупцией (важной, но не главной проблемой) и улучшать верховенство права путем осуществления судебной реформы. Причем в оптимистичном сценарии почему-то считается, что реформы дадут результат немедленно, а так не бывает.

Верховенство права — действительно главная проблема: по этому показателю Украина находится где-то посередине между Болгарией (наихудшей в Евросоюзе) и… Афганистаном. Понятно, что при подобном состоянии верховенства права и при этом без конфуцианской меритократии рост на 6% невозможен, как и вступление в Европейский Союз. Но в определениях верховенства права, например из Британской энциклопедии, или того же индикатора Всемирного банка, широко используемого авторами, речь даже не идет о судебной системе при всей ее необходимости. На самом деле понятие верховенства права намного шире и глубже, поэтому его установление требует комплексного подхода наподобие того, который помог в свое время Грузии, единственной из постсоветских (не Балтийских) стран, догнать по этому показателю хотя бы Болгарию.

Очень странно и грустно, что Всемирный банк, который когда-то был пионером исследования институтов, так грубо пренебрег их ключевой ролью. Но Украина не может равняться со странами, вступившими в ЕС в 2000-х, еще и по целому ряду сугубо экономических факторов. Например, в отличие от расцвета промышленного аутсорсинга 1990-х, сейчас дешевая рабочая сила в промышленности стремительно теряет свои преимущества на фоне роботизации. Не говоря уже о рисках безопасности, которых тогда не было.

Вторая ошибка: фискальная консолидация

Вторая, фатальная по своим возможным результатам, ошибка — это призыв к фискальной консолидации якобы во имя роста. Авторы аргументируют это огромным государственным долгом Украины (формально свыше 100% от ВВП) и ссылками на литературу, которая доказывает его губительность для экономики. Но в качестве рецепта предлагают дальнейший рост налогового давления — с нынешних 37% от ВВП (что уже очень много для страны с таким качеством государственного управления и больше, чем было до полномасштабной войны) до 42–45% с одновременным сокращением социальных выплат до 11% от ВВП (столько сейчас тратится только на выплату пенсий) или даже меньше, что нереально.

Примеры экономик, которые росли хотя бы на 3% в год при такой налоговой нагрузке, есть исключительно в Скандинавии с ее образцовыми, лучшими в мире институтами. В свое время, тридцать лет назад, сам Всемирный банк, когда там работали упомянутые выше коллеги, выявил очень глубокую и правильную закономерность: высокие налоги могут себе позволить страны с высоким качеством государственного управления. Кроме того, существует масса литературы, доказывающая угнетающее влияние налогов на экономический рост, по крайней мере после определенного уровня (около 30% ВВП, перераспределяемого через государственные финансы), который Украина перед большой войной превышала на треть и более.

Итак, если честно учесть влияние предлагаемого повышения налогов на темпы экономического роста, то, наверное, окажется, что они в результате обнулятся, если не уйдут в минус. Соответственно, модель, вероятнее всего, развалится, а проблема с выплатой долга только углубится. В частности, прогноз основывается на предположениях о том, что в Украину вернутся от 1,9 до 3,1 миллиона мигрантов (то есть практически все выехавшие из-за войны) и массово будут поступать иностранные капиталы. Но как это согласуется с предложением установить один из самых высоких в мире уровней налогообложения при условии качества институтов существенно ниже среднего (а их невозможно быстро улучшить)?

Это означает, что задачу выплаты долга, каким он описан в исследовании, собственными силами просто не решить. Так же, кстати, как и задачу обороны от врага, чья экономика превосходит нашу в 12 раз, а военные расходы составляют приблизительно весь наш ВВП без учета грантов. Понятно, что всем бы хотелось, чтобы Украина стала финансово самодостаточной, но это возможно только или в случае кардинальных изменений по ту сторону нашей границы на севере и востоке, или через поколение — в случае «экономического чуда». Для которого, в свою очередь, одной из предпосылок являются низкие налоги. И кредиторам в долгосрочной перспективе выгоднее ослабить давление сейчас (несмотря на всю политическую непопулярность этого в их странах), но получить рядом сильную и самодостаточную экономику с большим рынком, способную платить долги.

Несколько утешает то, что авторы не учли по крайней мере два момента, существенно снижающих остроту проблемы долга. Вероятно, если их надлежащим образом учесть, то и результаты модели, и, соответственно, рекомендации будут выглядеть существенно по-другому.

Во-первых, реальный долг приблизительно на четверть ниже, чем номинальный, потому что ERA и весь заем в размере 90 млрд евро, еще не выделенный, не придется возвращать из бюджета Украины: они обеспечиваются доходами от замороженных российских активов или подлежат выплате только за счет возможных репараций. Также на фактически бесповоротной основе выданы несколько более мелких кредитов.

Во-вторых, долг тормозит экономический рост не сам по себе, а через бюджетную нагрузку, которая создается его обслуживанием, и, соответственно, налоги. Но в случае Украины партнеры предоставляли нам средства под очень низкие проценты и с огромными льготными периодами, поэтому внешний долг создает умеренную бюджетную нагрузку. Львиная доля приходится на выплаты по внутреннему долгу, из которых, в свою очередь, более двух третей возвращаются в бюджет в виде перечислений прибыли Национального банка Украины (около трети ОВГЗ) и госбанков (еще более половины). Кроме того, эту часть можно при благоприятных условиях перекредитовать под меньшие проценты или перевести во внешний долг и уговорить кредиторов частично списать его, как сделала неоднократно упомянутая авторами исследования Польша в начале 1990-х.

И уже совсем оторванными от реалий выглядят способы, которыми авторы предлагают повысить налоги. Здесь и прогрессивный налог на доходы физических лиц — грабли, на которые Украина уже наступала дважды и дважды отказывалась, потому что он себя не оправдывал; и фактическая отмена упрощенной системы налогообложения (УСН), которую авторы почему-то называют «детенизацией» и надеются получить от нее 3–5% от ВВП в виде дополнительных поступлений. Даже если бы вдруг весь легальный микробизнес начал платить налоги по общей системе, это дало бы не более 2% от ВВП вместо нынешних 1%. На самом деле логично предположить, что он отреагирует так же, как на «реформу» Азарова, — половина уйдет в «тень», тогда эффект для бюджета будет в лучшем случае нулевым.

Третья ошибка: «приоритетные секторы экономики» как драйвер роста

Третья ошибка — это поддержка «приоритетных секторов» как точек роста. Всемирный банк уже когда-то наступал на эти грабли, поддерживая индустриальную (отраслевую) политику в странах Латинской Америки и не только. Тогда дело закончилось долговым кризисом 1980-х годов и знаменитым «Вашингтонским консенсусом», принятым по его результатам. К сожалению, новое поколение, похоже, забыло этот урок. Можно согласиться с рекомендацией приоритетно расчищать возможности для экспорта тех секторов, которые авторы считают наиболее перспективными. Но категорически недопустимо поощрять склонность нашего правительства к протекционизму и трате денег налогоплательщиков на стимулирование «отечественного производителя» в любой форме: это как раз то, на чем погорели международные кредиторы в 60–70-х годах прошлого века. Кстати, в соответствующей части исследования отсутствуют какие-либо финансовые оценки, а жаль: это именно те статьи расходов, которые можно было бы безболезненно отменить для экономии бюджетных расходов.

Этому есть альтернатива. Украина, вероятно, может создать свое «экономическое чудо», как уже создала «военно-инновационное», но для этого необходимо создать для экономики, прежде всего для инновационного сектора (не только ІТ), благоприятные безопасные, институциональные и налоговые условия.

В первую очередь нужно решить вопрос безопасности. Если наши партнеры категорически не хотят допустить «больших потрясений» на территории РФ, то им, как и нам, придется иметь дело с Россией, претендующей на величие. А это означает, что для того чтобы Украина оставалась стабильной, им придется расщедриться на содержание большой профессиональной армии «коалиции желающих» — если не сугубо украинской, то в основном. Это не будет «помощь Украине, снижающая налоги», это будут траты на их собственную безопасность.

Все реформы необходимо вместо формальной гармонизации с ЕС сосредоточить на создании предпосылок для радикального улучшения институтов, прежде всего на установлении верховенства права, как это детально обосновано и описано в аналитической работе «CASE Украина». Ведь для того чтобы европейские нормы работали, они должны опираться на достаточно хорошо укорененные «европейские принципы», иначе будет, как с общей налоговой системой, которую в свое время тоже позаимствовали из «лучших европейских практик». Поэтому сначала принципы, а уже потом — нормы, там, где они создают дискреционные возможности. Такие нормы (в частности, налоговые) необходимо отложить даже не просто до вступления в Евросоюз, а еще дальше — с переходным периодом. Именно на этом должны в первую очередь настаивать украинские переговорщики. В частности, в налоговой сфере, включительно с детенизацией, необходимые реформы вместе с фискально-ответственным снижением налогов описаны в Дорожной карте Экономической экспертной платформы.

И, наконец, место устаревшей отраслевой политики должна занять политика конкурентоспособности. В исследовании правильно указано, что на сегодняшний день конкурентные преимущества Украины в сфере инноваций (а это единственный возможный драйвер роста в постиндустриальном мире) в значительной степени основаны на наследии асимметрического развития в период СССР, и это наследие неумолимо тает. Именно здесь нужна активная роль государства. Но главное — не трогать упрощенную систему налогообложения, пока единственный элемент политики конкурентоспособности, одинаково важный для всех отраслей сферы инноваций, а не только для ІТ.

Понятно, что всего этого будет сложно достичь, но по крайней мере этот путь ведет к привлекательному будущему — в отличие от описанного в исследовании.