Польська реформа самоврядування. Досвід, якій ми не врахували

Війна з Росією проявила, що менталітет поляків і українців, цінності, притаманні нам, є ідентичними. То ціннішим для нас є досвід успішних реформ наших сусідів.

Книжка Єжи Регульського «Реформа місцевого самоврядування в Польщі: розповідь інсайдера» неминуче спонукає до порівняння з перебігом аналогічної реформи в Україні. Тим паче що ми перебуваємо на фінальній стадії децентралізації і маємо коригувати те, що не вийшло.

Єжи Регульський — автор польської реформи децентралізації, вчений, професор, уповноважений уряду з питань адміністративної реформи, засновник Фундації розвитку місцевої демократії, якого, на жаль, із нами вже немає.

Про відповідальність за реформу

На старті реформи в 1990-х роках Рада міністрів Польщі створила посаду уповноваженого уряду з питань реформи місцевого самоврядування, який підпорядковувався безпосередньо прем'єр-міністру. На цю посаду було призначено Єжи Регульського.

«Я несу відповідальність за свої дії й не хочу ховатися за безособовими заявами», — ці слова Регульського вражають, та аж ніяк не проєктуються на українську реальність.

Безособовість є рідною сестрою безвідповідальності. Головним користувачам реформи: громадянам, громадам, утвореним унаслідок змін, потрібне чітке розуміння плану реформи та можливість коригувати її перебіг, якщо щось піде не так.

Наша влада ще 2015 року залишила реформу без голови. Але раніше можна було принаймні зрозуміти, що відповідальним за перебіг реформи на рівні уряду є заступник міністра Вячеслав Негода. Його статус був непорівнянний зі статусом Регульського, котрий підпорядковувався безпосередньо прем’єру й міг напряму спілкуватися з першою особою виконавчої влади. Але досвід і позиція Негоди в міністерстві давали йому змогу бути сполучною ланкою між урядом, парламентом і експертною спільнотою.

Хто зараз відповідає за реформу самоврядування в Україні? Таке запитання спантеличило навіть ChatGPT, і після тривалих «роздумів» він відповів: «На цей момент народні депутати та уряд України відповідають за реформу самоврядування в Україні. Вони визначають законодавчий каркас і ухвалюють рішення щодо політичної та організаційної структури самоврядування на різних рівнях (сільському, міському, обласному)». Перекладу зі «штучноінтелектівської» на «людську» мову: фактично за реформу не відповідає ніхто.

Як свідчить інформація на сайті Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури про розподіл сфер компетенції між заступниками міністра, питаннями розвитку місцевого самоврядування, які все-таки віднесено до відання цього міністерства,.. не займається ніхто. Цієї функції немає в переліку компетенцій у жодного із заступників.

Хоча, якщо проаналізувати інформаційні повідомлення, нині цими питаннями займається заступниця міністра Олександра Азархіна. Інформація про її діяльність початківиці вселяє певний оптимізм, але в сенсі реальних можливостей впливу на процеси, що стосуються самоврядування, комунікації з першими особами держави, з огляду на важливість успішного завершення реформи, такого статусу явно недостатньо. Але якби він зараз у неї і з'явився, навряд чи Азархіній вистачило б компетенцій його потягнути.

Питання тут не в тому, на кого повісити всіх собак у разі невдач, а в належному управлінні перебігом реформи, особливо стосовно своєчасного виявлення проблемних моментів і виправлення помилок.

Для пересічного громадянина, не втаємниченого в тонкощі проблем самоврядування, це має означати лише те, що умови його проживання, які залежать від місцевої влади, мають стати кращими, ніж раніше, а проблеми — розв’язуватися оперативно та якісно. Бо коли втрачаються послуги або доступність до них пересічних громадян, люди сприймають мантри про «найуспішнішу реформу» з точністю до навпаки — як знущання. Як тут не згадати славетного реформатора Каху Бендукідзе, котрий наголошував: якщо в результаті реформи стає тільки гірше, це насправді не реформа.

Проблеми реформи самоврядування є очевидними: це величезна різниця в спроможності різних громад надавати передбачені законодавством послуги. Для громадян це означає, що такі послуги будуть недоступними або ж задорогими.

Про повіти в Польщі

Цікаво, що спроби протиставити гміни (громади) повітам (районам) були і в Польщі, тож у цьому сенсі Україна не є оригінальною. Так, у липні 1994 року лівий уряд розпочав вражаючу кампанію з дискредитації проєкту реформи повітів. Було проведено опитування серед голів рад гмін, притому питання було сформульовано так, щоби протиставити створення повітів розширенню повноважень гмін. Зі зрозумілих причин гміни відповіли на користь збільшення своїх повноважень.

Однак польські реформатори не вдалися до абстрактних розмірковувань. У чотирьох воєводствах було проведено симуляційні вправи для перевірки вартості відновлення повітів, обсягу функцій і повноважень, які можуть бути їм передані, обсягу бюджетів повітів і способів їх фінансування. Моделювання показало, що відновлення повітів не буде надто дорогим, оскільки інфраструктура повітів досі існувала.

Логіка польських реформаторів була простою та зрозумілою: повіти було задумано як другий рівень місцевого самоврядування, додатковий до гмін, оскільки їм було передано місцеві функції, що виходили за межі управлінських можливостей гмін.

Саме тому важко зрозуміти, чому з настирливістю, гідною кращого застосування, наші реформатори заходилися нівелювати або навіть знищувати субрегіональний, тобто районний рівень.

Про відносини гмін і повітів

Єжи Регульський зазначає, що «створення повітів підтримували і місцеві еліти, і гміни, незважаючи на передбачуваний ризик, що вплив повітів зменшить їхню свободу». Ба більше, в Польщі громади вимагали створення більшої кількості повітів, мотивуючи це тим, що влада має бути ближчою до людей.

Відповідь на питання, чому польські еліти та гміни дійшли такого висновку й чому позиція авторів реформи та більшості керівників громад в Україні виявилась абсолютно протилежною, лежить у площині засвоєння необхідних уроків та аналізу помилок. Нічим не обґрунтована, але дуже потужна інформаційна кампанія проти районів як «зайвої» структури в системі самоврядування дала свій результат. В Україні чимало управлінців у громадах свято переконані в непотрібності повітів (районів), не переймаючись чи не головною проблемою українського варіанту реформи: ефективністю використання коштів громад і доступністю послуг громадянам.

Керівникам, депутатам і активістам громад, які вбачають у органах самоврядування вищих рівнів загрозу своїй діяльності, варто дослухатись до думки Регульского, який стосовно цього зазначив, що «політичні, соціальні та економічні позиції органів місцевого самоврядування стали в рази сильнішими, особливо після створення вищих рівнів місцевого та регіонального самоврядування».

Про вплив політичних партій на місцеве самоврядування

Вплив політичних партій на місцеве самоврядування Регульський розглядає як серйозну загрозу: «Багато членів рад стали небезпечно впевненими, що їхня кар'єра залежить не від виборців, а від партійних лідерів. Депутати почали вірити, що, граючись за зачиненими дверима, можуть досягти більшого, ніж ефективно впроваджуючи програми та розбудовуючи довіру місцевих громад.

Зростання залежності органів місцевого самоврядування від політичних партій призвело до ще більшої неповаги до виборців. Навіщо депутатам намагатися завоювати підтримку виборців, якщо їх обрання залежить не стільки від віборців, скільки від партії?»

Мав якось нагоду на зібранні представників органів місцевого самоврядування у знаменитому «Парковому» звернутися до представників чинного парламенту, відповідальних за самоврядування, з двома пропозиціями: 1) розробити дорожню карту реформи, зрозумілу всім учасникам процесу; 2) прибрати партійну складову з базового рівня, тобто з рівня громад. На жаль, ні чути, ні робити висновки щодо цих пропозицій ніхто не був готовий.

Про масштаби громад

За Регульським, основним завданням гміни (громади) є організація місцевих мешканців, і вона має здійснюватися в такий спосіб, аби забезпечити їхню участь в управлінні, тобто пряму демократію. Якщо громади великі, це неминуче збільшує дистанцію між громадянами та місцевою владою й обмежує їхні можливості брати безпосередню участь у місцевому самоврядуванні.

Однак невеликі громади не можуть вирішувати багато питань економічного та соціального характеру та змушені передавати власні повноваження більшим адміністративним одиницям. Водночас саме в невеликих громадах мешканці могли швидше побачити результати діяльності органів місцевого самоврядування, оскільки влада там значно ближча до громадян і її легше контролювати.

Тому владі потрібно шукати баланс із огляду на досвід уже створених громад. І коригувати їхню величину.

Про розподіл повноважень між рівнями самоврядування

Дуже коротке, просте й чітке формулювання від видатного реформатора: «Гміна має вирішувати питання, з якими не може впоратися окрема особа. Отже, повіт діє як допоміжний орган відносно гміни, а воєводство — відносно повіту».

Про обмеження влади центрального уряду

Регульський вважав, що «обмеження влади центрального уряду означає також обмеження влади правлячих партій. Але реструктуризувати державу може лише правляча партія. Отже, в ім'я досягнення стратегічних цілей правляча партія буде змушена ухвалювати непрості рішення та жертвувати власними інтересами».

Хочеться дожити до тих часів, коли правляча партія піде на такі жертви заради процвітання країни.

Реформу самоврядування ще не завершено, й проблем під час її реалізації більш ніж достатньо, війна ж усе значно ускладнила. Попри все, власне незавершеність реформи дає змогу щось виправити, відкоригувати, щоб основні користувачі реформи — пересічні громадяни — могли пишатись її результатами так само, як пишаються поляки.