Польская реформа самоуправления. Опыт, которой мы не учли

Война с Россией проявила, что менталитет поляков и украинцев, ценности, присущие нам, — идентичны. Тем более ценен для нас опыт успешных реформ наших соседей.

Книга Ежи Регульского «Реформа местного самоуправления в Польше: рассказ инсайдера» неизбежно побуждает к сравнению с ходом аналогичной реформы в Украине. Тем более что мы находимся на финальной стадии децентрализации и должны корректировать то, что не получилось.

Ежи Регульский — автор польской реформы децентрализации, ученый, профессор, уполномоченный правительства по вопросам административной реформы, основатель Фундации развития местной демократии, которого, к сожалению, с нами уже нет.

Об ответственности за реформу

На старте реформы в 1990-х годах Совет министров Польши создал должность уполномоченного правительства по вопросам реформы местного самоуправления, который подчинялся непосредственно премьер-министру. На эту должность был назначен Ежи Регульский.

«Я несу ответственность за свои действия и не хочу прятаться за обезличенными заявлениями», — эти слова Регульского впечатляют, но никак не проектируются на украинскую реальность.

Обезличенность приходится родной сестрой безответственности. Главным пользователям реформы: гражданам, громадам, образованным вследствие изменений, необходимо четкое понимание плана реформы и возможность корректировать ее ход, если что-то пойдет не так.

Наша власть еще в 2015 году оставила реформу без главы. Но раньше можно было хотя бы понять, что ответственным за ход реформы на уровне правительства является заместитель министра Вячеслав Негода. Его статус был несравним со статусом Регульского, который подчинялся непосредственно премьеру и мог напрямую общаться с первым лицом исполнительной власти. Но опыт и позиция Негоды в министерстве давали ему возможность быть связующим звеном между правительством, парламентом и экспертным сообществом.

Кто сейчас отвечает за реформу самоуправления в Украине? Такой вопрос сбил с толку даже ChatGPT, и после долгих «раздумий» он ответил: «На этот момент народные депутаты и правительство Украины отвечают за реформу самоуправления в Украине. Они определяют законодательный каркас и принимают решения о политической и организационной структуре самоуправления на разных уровнях (сельском, городском, областном)». Переведу с «искусственноинтелектовского» на «человеческий» язык: фактически за реформу не отвечает никто.

Как свидетельствует информация на сайте Министерства развития громад, территорий и инфраструктуры о распределении сфер компетенции между заместителями министра, вопросами развития местного самоуправления, которые все же отнесены к ведению этого министерства,.. не занимается никто. Этой функции нет в перечне компетенций ни у одного из заместителей.

Хотя, если проанализировать информационные сообщения, сейчас этими вопросами занимается заместитель министра Александра Азархина. Информация о ее деятельности начинающей вселяет определенный оптимизм, но в смысле реальных возможностей влияния на процессы, касающиеся самоуправления, коммуникации с первыми лицами государства, с учетом важности успешного завершения реформы, такого статуса явно недостаточно. Но если бы он сейчас у нее и появился, вряд ли Азархиной хватило бы компетенций его потянуть.

Вопрос здесь не в том, на кого повесить всех собак в случае неудач, а в надлежащем управлении ходом реформы, особенно в части своевременного выявления проблемных моментов и исправления ошибок.

Для среднего гражданина, не посвященного в тонкости проблем самоуправления, это должно означать лишь то, что условия его проживания, зависящие от местной власти, должны стать лучше прежних, а проблемы — решаться оперативно и качественно. Потому что когда исчезают услуги или доступность к ним простых граждан, люди воспринимают мантры о «самой успешной реформе» с точностью до наоборот — как издевку. Как здесь не вспомнить известного реформатора Каху Бендукидзе, который подчеркивал: если в результате реформы становится только хуже, это на самом деле не реформа.

Проблемы реформы самоуправления очевидны: это огромная разница в способности разных громад оказывать предусмотренные законодательством услуги. Для граждан это означает, что такие услуги будут недоступными или же слишком дорогими.

Об уездах в Польше

Интересно, что попытки противопоставить гмины (громады) уездам (районам) были и в Польше, поэтому в этом смысле Украина не оригинальна. Так, в июле 1994 года левое правительство начало впечатляющую кампанию по дискредитации проекта реформы уездов. Были проведены опросы среди глав советов гмин, притом вопрос был сформулирован так, чтобы противопоставить создание уездов расширению полномочий гмин. По понятным причинам гмины высказались в пользу увеличения своих полномочий.

Но польские реформаторы не прибегли к абстрактным размышлениям. В четырех воеводствах были проведены симуляционнные упражнения для проверки стоимости восстановления уездов, объема функций и полномочий, которые могут быть им переданы, объема бюджетов уездов и способов их финансирования. Моделирование показало, что восстановление уездов не будет очень дорогим, поскольку инфраструктура уездов до сих пор существовала.

Логика польских реформаторов была простой и понятной: уезды были задуманы как второй уровень местного самоуправления, дополнительно к гминам, поскольку им были переданы местные функции, выходившие за рамки управленческих возможностей гмин.

Именно поэтому трудно понять, почему с упорством, достойным лучшего применения, наши реформаторы принялись нивелировать или даже уничтожать субрегиональный, то есть районный уровень.

Об отношениях гмин и уездов

Ежи Регульский отмечает, что «создание уездов поддерживали и местные элиты, и гмины, несмотря на предполагаемый риск, что влияние уездов уменьшит их свободу». Даже больше, в Польше общины требовали создания большего количества уездов, мотивируя это тем, что власть должна быть ближе к людям.

Ответ на вопрос, почему польские элиты и гмины пришли к такому выводу и почему позиция авторов реформы и большинства руководителей громад в Украине оказалась абсолютно противоположной, лежит в плоскости усвоения необходимых уроков и анализа ошибок. Ничем не обоснованная, но очень мощная информационная кампания против районов как «лишней» структуры в системе самоуправления дала свой результат. В Украине многие руководители громад свято уверены в ненужности уездов (районов), не заботясь о едва ли не главной проблеме украинского варианта реформы: эффективности использования средств громад и доступности услуг гражданам.

Руководителям, депутатам и активистам громад, которые видят в органах самоуправления высших уровней угрозу своей деятельности, стоит прислушаться к мнению Регульского, который по этому поводу заметил, что «политические, социальные и экономические позиции органов местного самоуправления стали в разы сильнее, особенно после создания высших уровней местного и регионального самоуправления».

О влиянии политических партий на местное самоуправление

Влияние политических партий на местное самоуправление Регульский рассматривает как серьезную угрозу: «Многие члены советов стали опасно уверены, что их карьера зависит не от избирателей, а от партийных лидеров. Депутаты начали верить, что, играя за закрытыми дверьми, могут достичь большего, чем эффективно внедряя программы и развивая доверие местных громад.

Рост зависимости органов местного самоуправления от политических партий привел к еще большему неуважению к избирателям. Зачем депутатам пытаться завоевать поддержку избирателей, если их избрание зависит не столько от избирателей, сколько от партии?».

Имел однажды возможность на собрании представителей органов местного самоуправления в знаменитом «Парковом» обратиться к представителям действующего парламента, ответственным за самоуправление, с двумя предложениями: 1) разработать дорожную карту реформы, понятную всем участникам процесса; 2) убрать партийную составляющую из базового уровня, то есть с уровня громад. К сожалению, ни слышать, ни делать выводы по этим предложениям никто не был готов.

О масштабах громад

По Регульскому, основной задачей гмины (громады) является организация местных жителей, и она может осуществляться таким образом, чтобы обеспечить их участие в управлении, то есть прямую демократию. Если громады большие, это неизбежно увеличивает дистанцию между гражданами и местной властью и ограничивает их возможности непосредственно участвовать в местном самоуправлении.

Но небольшие громады не могут решать многие вопросы экономического и социального характера и вынуждены передавать свои полномочия более крупным административным единицам. Вместе с тем именно в небольших громадах жители могли скорее увидеть результаты деятельности органов местного самоуправления, поскольку власть там значительно ближе к гражданам и ее легче контролировать.

Поэтому власти нужно искать баланс, учитывая опыт уже созданных громад. И корректировать их размер.

О распределении полномочий между уровнями самоуправления

Очень короткая, простая и четкая формулировка от выдающегося реформатора: «Гмина должна решать вопросы, с которыми не может справиться отдельное лицо. Следовательно, повит действует как вспомогательный орган по отношению к гмине, а воеводство — по отношению к повиту».

Об ограничении власти центрального правительства

Регульский считал, что «ограничение власти центрального правительства означает также ограничение власти правящих партий. Но реструктуризировать государство может только правящая партия. Следовательно, во имя стратегических целей правящая партия будет вынуждена принимать непростые решения и жертвовать своими интересами».

Хочется дожить до тех времен, когда правящая партия пойдет на такие жертвы ради процветания страны.

Реформа самоуправления еще не завершена, и проблем во время ее реализации более чем достаточно, война же все значительно усложнила. Несмотря на все, именно незавершенность реформы дает возможность что-то исправить, откорректировать, чтобы основные пользователи реформы — простые граждане — могли гордиться ее результатами так же, как гордятся поляки.