Евростандарт для Конституции: как Украина должна изменить основной закон к вступлению в ЕС

В Україні готуються до того, що наш вступ до ЄС потребуватиме змін до Конституції.

І це дійсно так.

До прикладу, Україна має визнавати застосування рішень Суду ЄС, а деякі акти права Євросоюзу повинні діяти в Україні автоматично, як норми прямої дії – а чинний основний закон не передбачає такої можливості.

Потребу в таких змінах визнають і в уряді.

Так, віцепрем’єрка з питань євроінтеграції та міністерка юстиції Ольга Стефанішина раніше заявила "Європейській правді", що у рамках комплексного наближення українського законодавства до європейського для вступу України до ЄС нам необхідно буде змінити Конституцію.

Причому внесення таких змін не обов'язково має чекати на завершення переговорів про вступ.

"Може йтися про те, що ці зміни до Конституції набудуть чинності разом із набуттям членства в ЄС.

Але підготовку до цього ми маємо вести вже зараз, щоб уся наша правова система була до цього готова", – підкреслила Стефанішина.

Але наскільки глибокими мають бути ці зміни?.

І як вирішували цю потребу інші держави, що вступали до ЄС раніше?.

Вимоги не лише до України.

Усі держави-члени ЄС мають підтримувати взаємозв'язок між національним правом і власною конституційною ідентичністю та спільним правом Євросоюзу.

Кожна країна сама шукає баланс між ними.

Але певні параметри взаємозв’язку відомі наперед і є спільними для всіх членів ЄС.

Так, право ЄС має пріоритет над правом держав-членів (ця норма додатково закріплена у декларації № 17 до Лісабонського договору).

Право ЄС як автономний правопорядок має переважати не тільки над законами, а й над нормами конституцій держав-членів: Суд ЄС неодноразово підтверджував, що члени Європейського Союзу не можуть використовувати положення свого основного закону, щоб уникати виконання норм права ЄС.

Як побудувати цей зв’язок в Україні?.

Відповідь на це питання Київ має обрати самостійно.

Вступ до ЄС часто вимагає від держав-членів внесення змін до конституцій, але такі зміни не є безмежними.

Понад те, передбачені запобіжники для захисту національного права.

Наприклад, стаття 4 Договору про Європейський Союз зобов'язує ЄС поважати основні державні функції його членів, включаючи забезпечення територіальної цілісності, підтримання правопорядку та забезпечення національної безпеки.

Тобто є конституційні обмеження, з якими Євросоюз повинен рахуватися.

Це посилює межу між юрисдикцією ЄС і національним суверенітетом.

Особливо виразним розмежування повноважень стає у таких сферах, як зовнішня політика, оборона або кримінальне право.

У багатьох випадках національні конституції вимагають суворих процедур схвалення договорів, пов'язаних з повноваженнями ЄС і правилами його функціонування.

Для їхнього схвалення може бути необхідним референдум або особливі вимоги до голосування у національному парламенті.

Як нові члени ЄС змінювали (або не змінювали!) свої конституції.

Оскільки йдеться про вимоги, що діють для усіх держав ЄС – то очевидно, що багато європейських країн також були змушені пройти шлях зміни своїх конституцій, що дає Україні цінний досвід для аналізу.

Але є й ті, які не зважилися на такий крок.

Визначення меж цієї передачі є критичним для збереження національного суверенітету.

Важливим є приклад Хорватії – і не лише через те, що вона вступала до ЄС останньою.

Хорватія – приклад того, як країни йдуть на конституційні зміни наперед, не маючи гарантії свого вступу.

Вона змінила конституцію у червні 2010 року, хоча у той час її переговори про вступ до ЄС ще тривали (13 з 33 переговорних глав лишалися не закриті).

Утім, країна вирішила діяти на випередження – і для того, щоби полегшити переговори про приєднання, і задля майбутньої гармонізації законодавства у разі, коли вступ стане реальністю.

Зокрема, Хорватія додала до конституції статтю 143, яка передбачає, що країна надає інституціям ЄС повноваження, необхідні для втілення прав і виконання зобов'язань, що випливають з членства.

Також додана стаття 144, яка забезпечує участь громадян, парламенту та уряду Хорватії в діяльності інституцій ЄС; стаття 145, що готує правовий порядок країни для застосування права ЄС на національному рівні, дозволяючи судам і адміністративним органам використовувати норми ЄС згідно з acquis communautaire; та стаття 146, яка визначає права громадян ЄС в Хорватії і гарантує права хорватських громадян у країнах-членах ЄС.

За рік після внесення змін до конституції – у червні 2011-го – Хорватія завершила переговори з ЄС, а ще за два роки, з липня 2013-го, стала повноправним членом Євросоюзу.

Інші країни, що йшли до вступу, також стикалися з викликами щодо поділу повноважень між урядом і Євросоюзом та визначення меж цієї передачі.

Чехія внесла зміни до конституції у 2001 році, коли переговори також ще тривали, але чинності ці зміни набули у 2002-му.

Тоді парламент погодився додати до основного закону статтю 10a, яка дозволяє передачу повноважень Євросоюзу.

Однак Конституційний суд Чехії чітко визначив, що передача суверенітету має бути обмеженою, і вона не повинна загрожувати демократичним основам країни.

А от Угорщина внесла поправки до своєї конституції у 2003 році, коли переговори про вступ вже закінчилися.

Тоді додана стаття 2/A угорської конституції надала правову основу для передачі частини суверенних повноважень ЄС, дозволяючи державі здійснювати ці повноваження спільно з іншими членами Союзу відповідно до укладених міжнародних договорів (договір про вступ до ЄС є прикладом такого договору).

В угорському випадку ці зміни були критично важливими, оскільки Конституційний суд Угорщини ще у 1998 році наголосив на необхідності конституційного дозволу для передачі будь-яких конституційних повноважень.

У 2011 році Угорщина ухвалила нову редакцію основного закону, який продовжив інтеграційну лінію через статтю Е у розділі "Засади": чітко визначено, що Угорщина підтримує європейську єдність і може здійснювати свої повноваження через інституції ЄС.

Він також встановив вимогу двох третин голосів у парламенті для ратифікації міжнародних договорів, що надають повноваження ЄС, що є демонстрацією відданості Угорщини європейській інтеграції, водночас зберігаючи певний рівень парламентського контролю над цим процесом.

Однак не всі члени ЄС з останніх хвиль розширення пішли на зміну своїх конституцій.

Наприклад, Польща обійшлася без внесення додаткових положень "під членство".

Обов’язкові для членів ЄС механізми вона впровадила через наявну статтю 90 конституції, яка дозволяє передачу суверенних повноважень міжнародним організаціям.

Конституційний трибунал Польщі наголосив, що право ЄС має поважати конституційну ідентичність країни, включаючи принципи демократії, верховенства права та суверенітету.

Це рішення відображає глибокі конституційні межі європейської інтеграції, які включають захист основних прав і принципів соціальної справедливості.

Схожі виклики постають і перед Болгарією, де правовий статус європейського права не має чіткої конституційної регламентації, що ускладнює повну інтеграцію норм ЄС у національне законодавство.

Стаття 5 конституції країни визначає, що ратифіковані міжнародні договори, включно з європейськими, мають пріоритет над національними законами, якщо виникає суперечність.

Однак виконання актів вторинного права ЄС, зокрема директиви, чітко не регулюється, що створює правову невизначеність у разі конфлікту між національними актами та нормами ЄС.

Щоб вирішити цю суперечність, Конституційний суд Болгарії у 2008 році підтвердив, що у разі колізій застосовуються норми вищої юридичної сили, включно з правом ЄС.

Проте в деяких випадках болгарські суди віддають перевагу виключно національному праву.

Болгарія також встановила високий поріг для ратифікації договорів ЄС – дві третини голосів у парламенті.

Вступ ще до появи Євросоюзу.

Попри те, що приклади з останніх хвиль розширення ЄС можуть видаватися ближчими – треба звернути увагу також на приклади держав, що перебувають у Євросоюзі вже довший час.

Греція підписала Договір про вступ до Європейських співтовариств у 1979 році і стала членом ЄС у 1981 році.

До конституції Греції 1975 року внесли статтю 28, яка слугувала конституційною основою для вступу.

Утім, у 2001 році довелося знову змінювати "європейську норму" основного закону: Греція додала до статті 28 інтерпретаційну заяву, згідно з якою ця стаття "встановлює основу для участі Греції в процесі європейської інтеграції".

Ця стаття, зокрема, передбачає, що загальновизнані норми міжнародного права, а також ратифіковані міжнародні конвенції є невід'ємною частиною грецького законодавства і мають переважну силу над будь-якими суперечливими положеннями.

Вона також прописує основу для передачі повноважень міжнародній організації.

А ще – йдеться, що передача повноважень міжнародній організації потребує схвалення парламентом більшістю у три п'ятих голосів, та про те, що будь-яке обмеження здійснення національного суверенітету вимагає абсолютної більшості голосів.

Франція у процесі євроінтеграції також вносила численні конституційні поправки, зокрема до статті 88-1, яка регулює участь країни в ЄС.

Хоча передача повноважень ЄС є можливою, Франція зберігає право оскаржувати закони ЄС, якщо вони суперечать національним конституційним принципам, особливо у таких важливих сферах, як національна безпека та демократичне врядування.

А от Німеччина – приклад країни, де основний закон дозволяє передачу повноважень ЄС, але при цьому захищає конституційну ідентичність, зберігаючи такі принципи, як демократія, федералізм і соціальна справедливість.

Федеральний конституційний суд постановив, що глибинна інтеграція можлива тільки за умови дотримання цих принципів.

У рішенні щодо Лісабонського договору було підкреслено, що Німеччина залишає за собою право визнати деякі акти ЄС неконституційними, якщо вони суперечать основним національним цінностям.

Що Україна має змінити у Конституції на шляху до ЄС.

Нашій державі для повноцінної інтеграції України в ЄС дійсно буде потрібна зміна Конституції, яка визначатиме механізми впровадження норм європейського права в національне законодавство.

Певні статті, зокрема статті 8, 9, 19 і глава щодо судочинства, потребують певних змін.

Стаття 8, яка закріплює принцип верховенства Конституції, нині передбачає, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії.

Проте для ефективної інтеграції в правову систему Євросоюзу важливо визнати верховенство права ЄС, яке має пряму дію.

Це стане основою для уникнення правових конфліктів між конституційними нормами України та зобов'язаннями перед ЄС.

Якщо цього не змінити – правові конфлікти будуть неуникні.

Стаття 9, що регулює включення міжнародних договорів у національне законодавство, також потребує уточнення.

Для відповідності європейським вимогам необхідно передбачити пріоритет норм права ЄС над національним законодавством у разі колізії.

Це дозволить виконувати норми права ЄС без необхідності додаткової імплементації, підвищуючи стабільність правового порядку.

Стаття 19 вимагає від державних органів діяти виключно на підставі Конституції та законів України.

Для повноцінного впровадження європейського права необхідно додати положення, яке зобов'язуватиме органи державної влади враховувати право ЄС.

Окремої уваги потребують і статті, що регулюють судочинство в Україні, адже важливо узгодити їх із можливістю визнання юрисдикції Суду ЄС у правовій системі України.

Наразі українська судова система, зокрема Конституція, закріплює виключне право на здійснення правосуддя українськими судами, що може створити бар'єри для передачі справ до Суду ЄС.

Необхідно передбачити зміни, які дозволять українським судам передавати справи на розгляд Суду ЄС для отримання попередніх рішень у питаннях права Євросоюзу та визнати обов’язковість його рішень у відповідних сферах.

Для України зміни до Конституції, спрямовані на інтеграцію в ЄС, є стратегічно важливим кроком.

Однак практично це стане можливим лише після завершення чи припинення правового режиму воєнного стану.

Лише тоді та після завершення бойових дій з військами російського агресора відкриється можливість для глибинних конституційних реформ, які забезпечать повну відповідність нашого основного закону європейським стандартам.

Рухаючись до членства в ЄС, Україна повинна бути готова до впровадження змін, які інтегрують норми європейського права в нашу правову систему, закладаючи фундамент демократичної та стабільної держави.

Це більше ніж просто юридична реформа – це крок до європейського майбутнього, який підтвердить відданість України принципам верховенства права, прав людини та демократичних цінностей.

Після перемоги та завершення бойових дій ми відкриємо нову сторінку конституційного розвитку, де національний суверенітет поєднається з європейським правовим простором, забезпечуючи стабільне майбутнє для всіх громадян України.

Автор: Богдан Веселовський,.

експерт з права ЄС, викладач Навчально-наукового інституту міжнародних відносин.

Київського національного університету ім.

Тараса Шевченка.