Зміни не на користь руху в ЄС: чим небезпечні постійні урядові ротації

Бурхливі урядові перестановки минулого тижня дещо відвернули увагу від процесів, пов’язаних з переговорами про вступ України в ЄС.

Поза тим – ротації, зміна структури уряду та інше впливатимуть на майбутній переговорний процес.

На жаль, цілком можливий негативний вплив.

Бо очевидним є існування двох системних проблем, здатних вплинути на швидкість вступу в ЄС.

Перша – недостатня інституційна спроможність держави швидко виконувати переговорні зобов’язання.

І нескінченні урядові зміни лише поглиблюють цю проблему.

Друга – обмежена політична готовність проводити складні політико-правові реформи.

Про це багато говорили останнім часом.

Зокрема, про невиконання так званого плану Качки-Кос.

Не лише план Качки–Кос.

Важливо розуміти: це не особистий план колишнього віцепрем’єр-міністра і не окрема політична ініціатива.

Переважна більшість його положень випливає з офіційних зобов’язань України в межах переговорного процесу з ЄС.

Йдеться насамперед про проміжні критерії (бенчмарки) у главах 23 "Судова влада та основоположні права" і 24 "Юстиція, свобода та безпека" кластера "Основи".

Після офіційного його відкриття Україна вже має їх виконувати.

За нашими підрахунками, глави 23 і 24 містять 85 проміжних зобов’язань.

До плану Качки–Кос увійшло лише 16 із них.

Тобто це близько 19% від усіх зобов'язань за кластером "Основи".

Отже, цей план охоплює навіть не чверть усього обсягу роботи, який Україна має виконати лише за двома ключовими переговорними главами.

Крім того, після проміжних критеріїв будуть ще й заключні.

Тому план Качки–Кос – це лише короткий перелік завдань, які ЄС із різних причин визначив як найбільш пріоритетні на цьому етапі.

При цьому Україна публічно заявляє про прагнення вступити до ЄС якомога швидше.

Це логічна і правильна позиція.

Якщо переговорний процес розтягнеться на багато років, він ставатиме дедалі менш передбачуваним.

З боку ЄС зростатимуть ризики політичних змін у ключових столицях, зокрема приходу до влади правопопулістів.

З українського боку дедалі складніше буде підтримувати суспільну та політичну мотивацію проводити складні реформи заради вступу, дата якого залишається невизначеною.

Але швидкий вступ неможливий без швидкого виконання зобов’язань.

За незалежними оцінками громадських організацій, план Качки–Кос виконано приблизно на 15%.

Якщо співвіднести цей результат з усім масивом проміжних зобов’язань у главах 23 і 24, то йдеться не більш як про 3% загального обсягу роботи.

Така динаміка не відповідає заявленій амбіції швидкого вступу.

Для порівняння, Албанії знадобилося близько двох років для виконання проміжних завдань за кластером "Основи", тоді як Чорногорії – близько 11.

Україна має чесно відповісти на запитання: яким буде наш темп за нинішньої швидкості реформ?.

Погані ігри з інституціями.

І тут доречно сказати про проблеми, що стосуються інституцій та призначень.

Перша – часті зміни уряду послаблюють переговорну спроможність України.

За нашими підрахунками, минулорічна зміна складу уряду спричинила заміну 31% голів переговорних робочих груп.

Після нинішніх перестановок остаточний масштаб змін поки що неможливо оцінити, оскільки призначення в міністерствах ще не завершені.

Наразі можна припустити, що свої посади збережуть близько половини голів переговорних груп.

Особливо проблемним є те, що зміни відбуваються саме в міністерствах, які відіграють ключову роль у переговорах.

Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства планують розділити на Міністерство аграрної політики та продовольства і Міністерство економіки та довкілля.

Міністерство розвитку громад та територій – на Міністерство у справах громад, територій та внутрішньо переміщених осіб і Міністерство відновлення, інфраструктури та транспорту.

Такий перерозподіл повноважень означає не лише зміну назв і керівників.

Він тягне за собою перебудову структур міністерств, перегляд посад, перерозподіл функцій і ризик втрати фахівців.

Подібне вже відбувалося після реорганізації колишнього Міністерства захисту довкілля, коли система втратила значну частину досвідчених спеціалістів.

Для переговорного процесу це означає втрату інституційної пам’яті, уповільнення роботи й необхідність фактично заново вводити нових посадовців у складний масив зобов’язань.

Тож друга проблема полягає в тому, що частими урядовими перестановками та переструктуруванням держава послаблює власну інституційну спроможність.

Потрібні запобіжники.

Позитивним в останній зміні уряду є те, що новопризначений віцепрем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Всеволод Ченцов був залучений до переговорного процесу протягом усього попереднього періоду.

Тому на рівні політичного керівництва певна наступність та інституційна пам’ять збережуться.

Водночас нова посада передбачає розширення фокуса – від зовнішньополітичної та переговорної роботи до координації виконання євроінтеграційних зобов’язань усередині країни.

Новому віцепрем’єру доведеться не лише працювати з державами-членами ЄС, а й забезпечувати, зокрема, виконання того ж плану Качки–Кос та всіх інших зобов’язань у главах 23 і 24.

Важливо також чітко пояснювати всередині країни, що, знову ж таки, це не "особистий план Качки", а погоджені з ЄС зобов’язання в межах переговорного процесу.

Якщо Україна хоче вступити до ЄС, вона має демонструвати реальний прогрес у реформах і давати державам-членам аргументи підтримувати подальше просування переговорів.

Досвід інших країн-кандидатів показує, що урядові зміни й часті перестановки негативно впливають на темп переговорів.

В українських умовах повністю уникнути цього неможливо.

Тому потрібні інституційні запобіжники.

Один із них – призначення головним переговірником не політика, який залежить від складу уряду, а державного службовця найвищого рівня.

Така модель могла б зменшити залежність переговорного процесу від політичних ротацій.

Другий запобіжник – посилення ролі секретарів переговорних робочих груп, які є працівниками Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції.

Саме вони можуть забезпечувати тяглість роботи, зберігати документацію, контролювати виконання рішень і передавати інституційну пам’ять новим керівникам.

Однак сьогодні Урядовий офіс має недостатню кадрову спроможність і високу плинність персоналу.

У результаті одна людина може бути секретарем десяти робочих груп, що фізично не дає змоги належно виконувати ці функції.

Тому одним із пріоритетів нового віцепрем’єра має стати посилення Урядового офісу.

Це – центральна координаційна структура переговорного процесу.

Офіс має налічувати близько 100 або навіть більше фахівців.

Адже якщо Україна справді прагне швидкого вступу до ЄС, вона має думати не лише про політичні заяви, а й про здатність державного апарату виконувати переговорні зобов’язання.

Відкладання складних реформ сповільнюватиме вступ.

Часті реорганізації без механізмів збереження кадрів та інституційної пам’яті також працюватимуть проти нас.

Кожна затримка дає державам-членам ЄС додаткові аргументи не поспішати з подальшим просуванням України.

Тому швидкість вступу залежить не лише від політичної волі Брюсселя, а й від нашої власної спроможності послідовно та вчасно виконувати взяті зобов’язання.

Авторка: Любов Акуленко, виконавчий директор.

Українського центру європейської політики.