Переосмысление региональной политики. Новые вызовы для Минрегиона

Сентябрь традиционно для политической среды является временем кадровых ротаций, а в нынешних реалиях — долгожданных назначений. Так что в начале осени девять министров получили кредит доверия от парламента и начали формировать команды для реализации своих планов.

Так, руководить одним из ключевых направлений — восстановлением, развитием громад и территорий Украины — началвице-премьер-министр Алексей Кулеба, который раньше занимался региональной политикой в офисе президента Украины. Есть большие ожидания, что многолетний опыт работы на разных уровнях власти, эффективный менеджмент и профессионализм помогут исправить ситуацию в сфере, институциональное ослабление которой привело к регрессу. Ключевое сейчас — честный анализ вызовов и глубокое переосмысление целей региональной политики в контексте войны и европейской интеграции Украины, а также пошаговый пере-/запуск восстановленным Минрегиона на этой основе государственной политики в сфере ведения министерства.

В этих условиях главными направлениями работы Минрегиона мы считаем евроинтеграцию, децентрализацию, реинтеграцию деоккупированных территорий и кадровую политику. Важно, чтобы эти направления были согласованы с целями государственной региональной политики, которая наконец должна стать альфой и омегой деятельности восстановленного Минрегиона. Каждая идея, мероприятие или проект, рождающиеся в стенах министерства, должны проверяться на соответствие целям региональной политики.

Государственная региональная политика или политика сплоченности в ЕС

Государственная инвестиционная политика направлена на обеспечение сравнительно высокого качества жизни человека независимо от места проживания. Принятые в июле 2022 года, но не до конца реализованные фундаментальные изменения в Закон Украины «О принципах государственной региональной политики» определили трехуровневую систему планирования регионального развития, основы политики восстановления пораженных территорий и функциональные типы территорий для внедрения специальных государственных инструментов поддержки их развития.

Не будем забывать о важности выполнения рекомендаций европейских партнеров, в частности из Отчета о прогрессе Украины в рамках Пакета расширения ЕС 2023 года.

Во-первых, обновление Государственной стратегии регионального развития (ГСРР) на 2021–2027 годы и модернизация Государственного фонда регионального развития (ГФРР) для согласования с процессом восстановления и возрождения, принципами многоуровневого управления и территориально-ориентированной региональной политики.

Обновленная ГСРР (принятая в августе 2023 года) выполняет одно из требований Ukraine Facility и является важным шагом вперед, который оценили наши союзники.

Но документ сейчас не содержит функциональные типы территорий (доработка продолжается), что, соответственно, не раскрывает для нас все возможности сотрудничества с европейскими партнерами.

Стоит говорить и о том, что пора готовиться к следующему семилетнему периоду ЕС (2028–2034), поскольку даже если текущая стратегия будет усовершенствована в 2024–2025 годах, останется всего два года до 2027-го. Более того, в нашей ситуации уместно будет подготовить такой стратегический документ с учетом двух сценариев: Украина как полноценный член ЕС или страна-кандидат, ведущая переговоры о вступлении.

Во-вторых, принятие необходимых мер для внедрения Закона Украины «О принципах государственной региональной политики», в частности с учетом разного влияния войны на регионы.

В-третьих, усиление состоятельности региональных и местных администраций в подготовке проектов развития.

Необходимо четко понимать, что домашние задания в рамках евроинтеграции нужно выполнять осмысленно и в интересах Украины. Следует пошагово выстраивать систему «совместного управления» европейскими структурными и инвестиционными фондами в Украине не для их «освоения», а для собственно инвестирования в восстановление и развитие украинских территорий. Важно, чтобы это происходило на основе стройной системы планировочных документов восстановления и развития территорий для каждого уровня управления согласно европейским правилам.

Европейская интеграция и международное сотрудничество

Направление со звездочкой для нашей страны. Европейская интеграция касается реформирования практически всех аспектов жизнедеятельности страны, является особенно важной и находится под строгим контролем со стороны международных партнеров. В контексте переосмысления государственной региональной политики указателем для нас является Политика сплоченности ЕС. Это политика солидарности всех стран ЕС в помощи экономическому росту регионов и вливания инвестиций для выравнивания региональных диспропорций и обеспечения структурных изменений в экономике стран и регионов.

Другими словами, это когда сильные сплачиваются и помогают более слабым стать сильнее. Украина по понятным причинам сейчас и в ближайшие годы после полноценного вступления в ЕС попадает в «более слабые». Но есть и хорошие новости. Собственно «более слабые» претендуют на большую часть структурных и инвестиционных фондов политики сплоченности ЕС — при минимальном проценте софинансирования для выполнения конкретных проектов.

Нам важно понимать и учитывать в своих планировочных документах пять целей политики сплоченности ЕС на 2021–2027 годы (каждая из них финансируется европейскими структурными и инвестиционными фондами):

1. Более конкурентоспособная и умная Европа благодаря содействию инновационным и целесообразным экономическим преобразованиям и региональным ИКТ-связям (73 млрд евро).
2. Более экологичная («зеленая») экономика с низким содержанием углерода, переход к чистой экономике с нулевым содержанием углерода, смягчение изменения климата (92 млрд евро).
3. Объединенная (более связанная) Европа благодаря улучшенной мобильности (40 млрд евро).
4. Более социальная и инклюзивная Европа, внедряющая европейскую основу социальных прав (111 млрд евро).
5. Европа, более близкая к гражданам благодаря постоянному и интегрированному развитию всех типов территорий (19 млрд евро).

Тот, кто понимает и умеет использовать возможности, получает значительные ресурсы для развития. Например, Польша — наш ближайший сосед, успешно интегрирована в ЕС, продолжает инвестировать европейские средства в свою экономику. На период с 2021 по 2027 год Польша получает 76,5 млрд евро (!) для реализации семи национальных и 16 региональных программ — это самая большая сумма среди стран ЕС. Для сравнения, Италия получает 42,2 млрд евро, а Германия — 19,9 млрд. В предыдущие периоды (2004–2020) Польша использовала 170 млрд евро на проекты развития, выделенные именно в рамках политики сплоченности на такие проекты.

Возможно ли подобное масштабное вливание средств ЕС в развитие Украины? Все зависит от нас и нашей институциональной состоятельности.

Децентрализация и местное самоуправление

Мы доказали, что можем показывать реальные результаты развития и быть примером. Стоит напомнить, что, по оценкам украинского общества и международных партнеров, децентрализация признана самой успешной реформой в Украине, о чем речь идет в выводах Еврокомиссии и отдельной резолюции Европейского парламента. Но не только громкими заявлениями на бумаге. Наши децентрализованные громады едва ли не единственные в мире на практике прошли несколько уровней вызовов: от тотальных локдаунов во время пандемии коронавируса до испытаний, связанных с полномасштабным вторжением, — наступлением, окружением, временной оккупацией, пребыванием в плену, жестокими убийствами населения и представителей органов местного самоуправления.

Можем с гордостью заявлять, что украинские децентрализованные громады являются неотъемлемой составляющей борьбы, сопротивления, национальной обороны, поддержки Вооруженных сил, а значит, будущей победы. Децентрализация должна продолжаться, а громады — укрепляться благодаря качественному законодательству, сотрудничеству и профессиональным кадрам.

Полномасштабная война не остановила реформу, хотя некоторые процессы замедлились из-за невозможности внести изменения в Конституцию. Война также выявила аспекты, которые следует исправить, а именно: пересмотреть границы громад после завершения боевых действий с учетом текущей демографической ситуации. Местное самоуправление закалили не только наделение его достаточными полномочиями и ресурсами, но и значительная ответственность за принятие тех или иных решений на местах, в зависимости от вызовов.

Важным для будущего восстановления и развития является внедрение подходов в сфере безопасности и территориально-ориентированных подходов к управлению для разных типов территорий, в частности экономических систем. Логично, что одинаковые правила нельзя применять к таким регионам, как Львовщина или Закарпатье, и таким, как Харьковщина или Херсонщина.

Ключевые задачи на будущее сводятся к качественному законодательному обеспечению, имплементации, сотрудничеству парламента и правительства, а также к добросовестному выполнению на местах. Важно внедрить институциональный надзор за законностью решений местного самоуправления, что является одним из пунктов Ukraine Facility и должно быть реализовано до первого квартала 2025 года.

Реинтеграция освобожденных территорий

Новое направление для Минрегиона, которое должно стать частью государственной региональной политики, связано с децентрализацией, местным самоуправлением и международным сотрудничеством для восстановления. В вопросе временно оккупированных территорий важно различать две группы.

Первая — это территории, оккупированные более десяти лет, а именно Крым и части Донецкой и Луганской областей. В них не проводились реформы, как в остальной части Украины, а ментальная пропасть в настроениях общества невероятно увеличилась. Вторая — территории, оккупированные после полномасштабного вторжения 2022 года, где российская оккупация разрушила достижения децентрализации и пыталась оперативно вернуть советскую систему управления.

Соответственно, после освобождения временно оккупированные территории придется подтягивать во всех аспектах. Это включает преодоление ментального разрыва, возникшего из-за влияния системы управления РФ. Также мы должны эффективно вернуть эти территории в современную европейскую Украину и интегрировать их в общую систему управления с европейскими программами развития.

Возвращение людей на деоккупированные территории — это серьезный вызов, который нужно преодолеть. Основная задача — создать условия, чтобы люди захотели вернуться и принимать участие в развитии громады как ментально, так и физически и материально. Это требует от государства симбиоза ряда процессов: безопасности, восстановления инфраструктуры, восстановления медицинских и социальных услуг, образования, а также создания рабочих мест. Независимо от того, большой это город или маленькая громада, люди должны хотеть жить там, рожать детей, а не искать пути для выезда.

Возьмем для примера деоккупированную часть Херсонщины: по состоянию на май 2024 года население 16 громад уменьшилось до 154 тысяч, что на 296 тысяч (65%!) меньше, чем до 2022 года. Основная причина — отсутствие безопасности из-за постоянных обстрелов. По этой причине возврат к нормальной жизни невозможен.

Деоккупация и возврат временно оккупированных территорий — процесс сложный и длительный, требующий переходного периода. Продолжительность этого периода может зависеть от срока оккупации и влияния вражеской пропаганды.

Кадры, кадры, кадры

Это основа управления и функционирования громад и страны. Неотъемлемая составляющая новой региональной политики, европейской интеграции и международного сотрудничества, местного самоуправления и, конечно же, восстановленного управления на деоккупированных территориях. Поэтому логично, что эта сфера должна быть, в частности, в фокусе министерства. Основа, база, фундамент — как не называй, суть остается неизменной: правильные люди на правильных местах обеспечивают результат. «Правильные» в значении профессиональные, специалисты, честные, с желанием и видением путей достижения общественного благосостояния.

Где таких найти? Ведь наше общество часто живет категорией стереотипов и оценочных суждений, вроде бы все чиновники, депутаты, власть имущие — все плохие, основываясь на частных случаях. Безусловно, есть и такие. «Плохие персонажи» есть в каждой отрасли. К сожалению, наше общество не идеально, потому что нет идеальных обществ или систем в целом. Иногда стереотипы мешают нам мыслить и оценивать ситуацию трезво, чем, собственно, вредим сами себе, даже не осознавая этого. Если на каждом шагу разгонять «зраду» и кричать, что все чиновники плохие, у нас банально не останется желающих идти на государственную службу из-за устойчивой социальной модели «негативного персонажа».

Не секрет, что существуют серьезный кадровый голод и катастрофическая нехватка кадров на должности государственной службы и на службу в органах местного самоуправления, где спрос в несколько раз превышает предложение. По данным НАГС, в 2022 году вакантными были 18% должностей, а в начале 2024-го — уже каждое четвертое рабочее место. За последние два года количество госслужащих уменьшилось на 16,4 тысячи. Причины — война, нехватка человеческого капитала и низкие зарплаты. Реформа системы оплаты труда, над которой работает парламент, является одним из приоритетов публичного управления и важным шагом на пути к членству в ЕС.

Вместо вывода. Формирование и реализация государственной региональной политики, отвечающей на сложные вызовы и новые возможности, позволит нам преодолеть страшные последствия войны и стать конкурентоспособными на территории Европейского Союза. Именно такая задача должна стоять перед обновленной командой исполнительной власти, парламентом, офисом президента, представителями экспертной среды и собственно лидерами местного самоуправления.