Как правительственное «упрощение» заблокировало публичные инвестиции громадам

Новый закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) часто называют прорывом, который наконец-то запустит рынок инвестиций. Хотя я оцениваю эти перспективы более сдержанно, признаю его важные изменения: полномочия по принятию большинства решений переданы на уровень местного самоуправления, а для небольших, допороговых, проектов стоимостью до 5,6 млн евро введен упрощенный механизм инициирования. Это должно было позволить громадам запускать проекты ГЧП проще, быстрее и с меньшими затратами.

Но у закона есть и недостатки. Его применение сложное для органов публичной власти, которым не хватает опыта в сфере ГЧП, а значительное количество вопросов до сих пор не урегулировано подзаконными актами, с подготовкой которых Минэкономики не спешит. Серьезной ошибкой считаю и исключение возможности частной инициативы. В результате вместо ожидаемого ускорения привлечения бизнеса к восстановлению инфраструктуры на условиях ГЧП произошло, напротив, замедление.

Реформа ПИМ: эффективная модель, которая из-за неудачного внедрения стала тормозом для малых ГЧП

Принятие постановления №1051 «Некоторые вопросы подготовки проектов государственно-частного партнерства и совершенствования процесса управления публичными инвестициями» существенно ухудшило условия для запуска небольших проектов ГЧП, коренным образом изменив и установив чрезмерные требования к их подготовке. Под лозунгом инкорпорации ГЧП в систему управления публичными инвестициями (ПИМ) модель, заложенная в новый закон о ГЧП, была полностью разрушена.

Сразу отмечу: я поддерживаю общее направление реформы публичных инвестиций. ГЧП должны быть интегрированы в единую систему оценки и принятия инвестиционных решений в рамках ПИМ. Это соответствует лучшим международным практикам. В то же время такую масштабную реформу в украинских реалиях необходимо внедрять профессионально и осторожно, с учетом институционального потенциала органов публичной власти. Не менее важно привлекать к разработке правового регулирования специалистов с глубокими теоретическими знаниями и практическим опытом, понимающих специфику работы органов местного самоуправления и управления городами и громадами.

К сожалению, при реформировании системы публичных инвестиций происходит обратное. В результате большинство подзаконных актов оторваны от реалий территориального и инфраструктурного развития. Они чрезмерно сложны, содержат противоречивые и нелогичные положения, а порой устанавливают требования, выполнение которых без дополнительных разъяснений выглядит практически невозможным. Более того, отдельные подзаконные акты устанавливают требования, которые прямо не предусмотрены законами, для исполнения которых они были приняты. Постановление №1051 — яркий пример такого подхода.

Недостатки и многочисленные несогласованности этого документа объемом более 100 страниц заслуживают отдельного подробного анализа. В рамках данной статьи я сосредоточусь только на ключевых нововведениях постановления и их потенциальных последствиях.

Из позитивного

Отныне концептуальные записки о реализации ГЧП должны готовиться для всех публичных инвестиционных проектов (ПИП), в отношении которых по результатам отраслевой оценки определена возможность реализации на условиях ГЧП.

Такой подход вполне логичен. Бюджетных средств и ресурсов МФО недостаточно для того, чтобы самостоятельно обеспечить потребности Украины в восстановлении и развитии инфраструктуры. Поэтому, если существует реальная возможность привлечь к реализации таких проектов частный капитал, ею нужно воспользоваться.

А теперь — о негативе

Закон о ГЧП предусматривает двухэтапную процедуру инициирования проекта государственно-частного партнерства:

1)       подготовка концептуальной записки;

2)       разработка технико-экономического обоснования (ТЭО).

Цель концептуальной записки — обосновать целесообразность или нецелесообразность применения механизма ГЧП для конкретного проекта.

Для упрощения подготовки и запуска небольших проектов законом предусмотрена следующая модель:

§   для допороговых проектов ТЭО готовить не нужно — решение о целесообразности или нецелесообразности ГЧП принимается на основании анализа концептуальной записки;

§   если проект не допороговый, применяется двухэтапная процедура — в этом случае концептуальная записка должна обосновать необходимость проведения более подробного исследования условий ГЧП в форме ТЭО.

В постановлении №1051 установлены различные требования к концептуальной записке в зависимости от стоимости проекта. То есть фактически предусмотрена подготовка двух разных документов: одного — для допороговых ГЧП, другого — для остальных проектов. В то же время закон предусматривает подготовку единственной концептуальной записки как для допороговых, так и для сверхпороговых проектов ГЧП, а Кабинету министров делегирует полномочия только по определению требований к ее содержанию и порядку проведения ее анализа. Но постановление не просто детализирует положения закона, а фактически изменяет предусмотренный им подход к подготовке концептуальной записки.

А дальше — еще интереснее.

Требования к концептуальной записке для допороговых, то есть небольших, проектов ГЧП не только значительно шире, чем требования к аналогичному документу для сверхпороговых проектов (см. табл.), но и значительно более обременительны, чем ранее предъявлявшиеся к подготовке ТЭО проектов ГЧП в соответствии с предыдущим законодательством.

Сравнение требований к допороговым и сверхпороговым проектам ГЧП

При этом для подготовки концептуальной записки допорогового проекта ГЧП (предварительного инвестиционного ТЭО ПИП с 34 дополнительными подразделами) малым и средним громадам придется руководствоваться тремя постановлениями КМУ, тремя приказами Минфина и пятью приказами Минэкономики, четыре из которых на сегодняшний день еще не утверждены.

Единственной «привилегией» для громад остается сокращенный до 45 дней срок рассмотрения концептуальной записки вместо 90. Впрочем, сомнительно, что за это время можно качественно проработать столь объемный и сложный документ.

Цена «упрощения» для громад

Предсказать последствия применения этого постановления несложно — для малых и средних территориальных громад процесс инициирования проектов ГЧП существенно усложнится и подорожает, а его продолжительность значительно увеличится.

Многолетние усилия народных депутатов, направленные на упрощение и ускорение запуска малых проектов ГЧП, фактически сведены на нет и привели к результату, прямо противоположному задуманному: вместо стимулирования развития малых ГЧП громады получили сложную и обременительную процедуру, которая для многих из них может оказаться непосильной.

Отдельная проблема — потеря уже потраченного времени и ресурсов. За более чем девять месяцев действия нового закона о ГЧП некоторые громады уже приступили к подготовке проектов и израсходовали на это человеческие и бюджетные ресурсы. Неожиданное появление новых требований заставило их фактически пересматривать уже проделанную работу и приспосабливать ее к новым правилам.

Когда правила пишут без тех, кто будет ими пользоваться

К сожалению, проект постановления разрабатывали без надлежащей прозрачности и публичного обсуждения. Минэкономики не обнародовало его, сославшись на отсутствие влияния на бизнес. Очень сомнительная аргументация, ведь предусмотренные постановлением процедуры напрямую влияют на способность громад инициировать и реализовывать ГЧП и, соответственно, на возможности бизнеса участвовать в них. К тому же, согласно европейским принципам надлежащего регулирования, непосредственное влияние регуляторного акта на бизнес не обязательное условие для его обнародования и привлечения заинтересованных сторон к его подготовке.

Также остается загадкой, кто именно разработал этот документ и предложил, без преувеличения, «гениальную» идею подготовки двух разных концептуальных записок в зависимости от стоимости проекта, превратив механизм, призванный упростить запуск малых ГЧП, в дополнительный бюрократический барьер для громад.

Консультации с заинтересованными сторонами и общественностью, обнародование их замечаний и обеспечение обратной связи — сложившаяся практика разработки регуляторных актов в цивилизованных странах и минимальное условие для того, чтобы новые правила были не только юридически корректными, но и практически осуществимыми. Но мы, похоже, снова выбираем другой путь…