Год без реформ, и без наказания. Что показал теневой отчет о вступлении Украины в ЕС

Орієнтовно за два тижні у Брюсселі відбудеться знакова подія. Єврокомісія оприлюднить головний документ року для держав-кандидатів на вступ до ЄС – так званий звіт про розширення, Enlargement report. Для України цей звіт ухвалять вчетверте, і цього разу він (знову) матиме особливе значення. Від держав-членів дедалі частіше лунає думка, що темпи реформ, які демонструє Київ, є недостатніми. Тож звіт дасть аргументи або прибічникам України, або скептикам.

Хоча текст звіту тримають у таємниці, його настрій можна зрозуміти вже зараз – і за заявами європейських посадовців, і за проміжним документом, який цього тижня зробили публічним.

Йдеться про Shadow Report – тіньовий звіт, який готують на запит Єврокомісії українські незалежні експерти і який у Брюсселі значною мірою беруть до уваги під час формування офіційної оцінки. 19 жовтня цей звіт оприлюднили у Києві.

Його тональність не є оптимістичною.

Переважна більшість глав та тематичних розділів починається фразою на кшталт "за минулий рік прогрес був практично відсутній", або принаймні "прогрес обмежений". Це явно не той темп, який належить мати державі, що входить до переліку ключових кандидатів і претендує на швидкий вступ до ЄС у найближчій хвилі розширення. 

Утім, в уряді сподіваюся надолужити відставання у наступні тижні та місяці.

Повідомлення з Брюсселя також дають підстави для стриманого оптимізму – попри очевидно недостатню швидкість реформ.

У Брюсселі всерйоз сприймають аргументи Києва про те, що Україні важче за інших проводити реформи через війну – тож Україна лишиться у четвірці провідних кандидатів та отримає "дорожню карту" розширення. Дискутують навіть про можливість підвищити оцінку попри недостатній обсяг реформ минулого року.

Про все це – у статті "Європейської правди".

Чи будуть поступки ЄС для України

Спершу – дуже коротко про ці документи. 

У питанні європейської інтеграції звіт про розширення – чи не головний документ року. Його готують за єдиною методикою для усіх держав-кандидатів. Тож цей звіт є таким собі рейтингом, що дозволяє порівняти Україну з іншими країнами, а також оцінювати українські реформи за різними напрямками.

Дату публікації звіту ще не оголошують, але джерела "ЄвроПравди" кажуть про, ймовірно, перший тиждень листопада. А за кількома ключовими напрямками дані цього звіту можливо спрогнозувати вже зараз.

Вже опубліковані оцінки одного з ключових джерел, на яких Єврокомісія грунтує свої висновки. Йдеться про тіньовий звіт, підготовлений коаліцією громадських організацій за координації Лабораторії законодавчих ініціатив. Це – об’ємний документ, де оцінки лише за двома главами №23 та №24 та за напрямком функціонування демократичних інституцій розписані на 1300 сторінок.

Ці глави мають ключове значення, бо від прогресу за ними залежить хід вступних переговорів загалом. Щоб почати закривати будь-які переговірні розділи (навіть ті, що стосуються економіки), Україна має спершу виконати так звані "проміжні бенчмарки", що надаються за главами 23 і 24 та щодо демократичних інституцій.

За інформацією "Європейської правди", Єврокомісія зараз перед непростим вибором.

Політично у Брюсселі хотіли би створити для України добрі новини. Найвищі посадовці ЄС постійно підкреслюють, що Київ заслуговує на особливе ставлення, бо проводить реформи під час війни. На саміті минулого тижня про це знову говорили і президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн, і президент Євроради Антоніу Кошта.

Проблема у тому, що від минулого року реформи в Україні практично зупинилися.

За "фундаментальними" главами 23-24 зупинка ще більш очевидна. А без цього прогрес не показати.

У Євросоюзі, утім, є також думка, що останні роки Україна була недооцінена. 

І дійсно, за останні три роки певні реформи відбулися, але оцінка рівня реформ за цими главами рік за роком лишалася незмінною – всі три попередні документи незмінно казали, що в Україні є "деяка відповідність праву ЄС". Складалося враження, що жодних змін за ці чотири роки не відбулося – а це не так. 

"Пригадайте, про що ми дискутували 3-4 роки тому. Тоді було завдання взагалі набрати людей до антикорупційних інституцій! А зараз ми говоримо про конкретні вузькофахові реформи – наприклад, створення судової експертизи для НАБУ", – нагадав на дискусії про тіньовий звіт представник дипмісії ЄС в Україні Асьєр Сантільян Лузуріага.

Джерела свідчать, що у ЄК, виходячи з цієї логіки, лунає пропозиція підняти оцінку України "за старі заслуги". Однак це рішення поки не ухвалене.

Не на користь України грає те, що конкретно у 2026 році ми не зробили практично нічого – принаймні, про це свідчить експертна оцінка.

Що показав тіньовий звіт 

Зазвичай тіньовий звіт є більш критичним, аніж офіційні дані Єврокомісії. Документ 2026 року – не виняток.

З великої кількості глав експерти оцінили зусилля України з реформ як нульові. 

Напрямок судової реформи традиційно був складним для української влади. У тіньовому звіті за минулий рік також звучить така скептична оцінка і зазначається: навіть той невеликий прогрес, який є, насправді відбувся через зміни минулих років.

"Період із вересня 2025 року до серпня 2026 року включно характеризувався помірним прогресом у конкурсних процедурах судової влади, які були розпочаті раніше. Водночас загальна ситуація з реформуванням сфери правосуддя перебувала на етапі штучної стратегічної кризи", – йдеться у документі.

Звіт згадав і про те, що стратегія розвитку системи правосуддя залишається незатвердженою (хоча вона мала запрацювати вже з початку 2026 року). Що профільна заступниця глави ОПУ Ірина Мудра та гендиректор з питань правової політики ОПУ Віктор Дубовик стикнулися зі звинуваченнями щодо причетності до рейдерства та офіційною підозрою від НАБУ/САП.

Традиційно все погано і з прокуратурою. Не лише через те, що генпрокурор Кравченко втік від кримінальної відповідальності за кордон.

"Системний прогрес у реформуванні прокуратури протягом звітного періоду залишається вкрай обмеженим. Попри точкові організаційні та стратегічні напрацювання, ключові євроінтеграційні рекомендації та зобов’язання у сфері реформи прокуратури залишаються невиконаними або виконаними частково.

Стан у сфері адвокатури, яка є однією зі складових системи правосуддя, повноцінно описує коротка фраза: "У звітному періоді прогресу у сфері реформування адвокатури не зафіксовано". 

Один з небагатьох напрямків щодо правосуддя, за яким світ визнає "певний прогрес", – це реформа правничої освіти. Тут ухвалений закон "Про академічну доброчесність", але це – лише невеличка частинка необхідних змін.

Не набагато вищою є оцінка змін у сфері протидії корупції.

Звіт визнає: позитивні зрушення є, але вони не системні.

"Протягом звітного періоду прогрес у сфері боротьби з корупцією залишався обмеженим: позитивні зрушення були переважно точкові й залежали від внутрішніх процесів в інституціях, тоді як системні законодавчі зміни, передбачені дорожньою картою з питань верховенства права, здебільшого не виконані", – каже документ.

Експерти при цьому не приховують, що є окремі зауваження і до роботи актикорупційних органів. Наприклад, звіт підкреслює проблему непрозорості угод про визнання винуватості (тобто угод зі слідством), або відсутність обліку виконання рішень про конфіскацію. Але ключові претензії експертів лунають до тих, хто заважає антикорупційній роботі. "Тиск на працівників антикорупційних органів не припинявся протягом усього звітного періоду", – стверджує документ, переданий до Єврокомісії

Висновкам у сфері антикорупції "ЄвроПравда" планує присвятити окрему публікацію.

Також немає успіху, яким могла би похвалитися Україна у сфері захисту прав людини. 

Зокрема, у звітному періоді "не відбулося прогресу" в питаннях, пов’язаних із діяльністю уповноваженого з прав людини, причому йдеться про проблеми з незалежністю інституції. Чинна система правового регулювання захисту персональних даних не відповідає європейським стандартам тощо. 

"ЄП" планує окрему публікацію також з цієї тематики.

Кілька місяців на реформи

Варто також зауважити, що цей звіт обмежується серпнем і випускає з уваги осінній період – і це суттєво погіршує оцінку. Саме у вересні, після тривалого міжінституційного загострення, парламент відновив прогрес у проведенні реформ.

Це може бути однією з причин, чому в уряді не погоджуються з експертною оцінкою.

"У нас є реформи у сферах верховенства права, правоохоронних органів, не кажучи вже про боротьбу з корупцією", – заявив у понеділок на представленні звіту віцепрем’єр Всеволод Ченцов.

Чи підтвердиться урядовий оптимізм у звіті Єврокомісії? Як вже йшлося вище, шанси на це є. Але навіть в оптимістичному варіанті буде йтися про обмежений прогрес, не більше. 

Обсяг завдань, які лишаються – незрівнянно більший за зроблене.

Адже в уряді зараз ставлять за мету якнайшвидше виконати усі проміжні бенчмарки, тобто отримати схвалення Євросоюзом усіх проведених реформ у сферах верховенства права і антикорупції, і передати на схвалення Євросоюзу звіт про виконання Україною цих проміжних бенчмарків (IBAR). 

Це, якщо відбудеться – стане справді тектонічним зсувом у русі України до ЄС. Адже схвалення IBAR дозволяє державі-кандидатці перейти до закриття глав у переговорах.

"Мета у нас амбітна – протягом кількох місяців досягти того рівня, який дозволяє отримати позитивний IBAR", – пояснив у понеділок Всеволод Ченцов.

У Мін’юсті погоджуються з тим, що темпи реформування можливо прискорити. "Реформ завжди мало. Темп реформ – завжди хочеться швидше. Очевидно, якщо ми ще не в ЄС – значить не все виконано", – філософськи прокоментував ситуацію міністр юстиції Денис Маслов.

Однак втілення цих дійсно амбітних планів ще треба побачити. Особливо зважаючи на справді недостатні темпи минулого руку.

Наразі ключовий успіх року, що минув – це відсутність відкату реформ.

І це не дрібниця. Бо хай би як того не хотілося, досвід липня 2025 року з атакою на НАБУ та САП досі впливає на сприйняття України.

"Присмак літа 2025 року залишається. І не тому, що активісти про це говорять, а тому що це було. І тому що тиск (на антикорупційні органи) зберігається", – пояснив керівник Transparency International Ukraine Андрій Боровик. Вище йшлося про те, що тіньовий звіт підкреслює: антикорупційні інституції в Україні працюють під тиском, і це лишається серйозною проблемою.

Утім, по суті реформ українську владу, Єврокомісію та експертну спільноту ще чекає непроста дискусія з кількох питань. І одне з них вже можна передбачити. Це – відновлення ролі міжнародних експертів у відборах на ключові посади. "Є вимога Єврокомісії, і ми повністю поділяємо думку про те, що відбір до Верховного суду має бути за участю міжнародних експертів. Також мають повернутися міжнародники у комісію з відбору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів", – зауважила в обговоренні на представленні тіньового звіту Карина Асланян, керівниця напряму "Верховенство права" Лабораторії законодавчих ініціатив. 

Уряд, як стало відомо з нещодавнього інтерв’ю віцепрем’єра Всеволода Ченцова, має суттєво консервативніший погляд.

Це – лише один з прикладів, що ілюструє складність у досягненні критеріїв.

А крім того, навіть ухвалення законів не гарантує успішного проведення реформи "Прогрес – це не тільки кількість ухвалених законопроєктів, а також імплементація. І це залежить вже не тільки від уряду і парламенту", – нагадав Денис Маслов. "У звіті про розширення ми, як Єврокомісія, також оцінюємо не тільки закони, які ухвалені, а й те, як вони втілювалися", – погодився з ним Асьєр Сантільян Лузуріага.

Утім, отримати позитивний IBAR Україна зможе навіть суто за схвалені законодавчі зміни. Лишається сподіватися, що це стане реальним, а не тільки задекларованим пріоритетом влади на найближчі місяці. 

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій за координації Лабораторії законодавчих ініціатив у складі ЛЗІ, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, "Адвоката майбутнього", Асоціації правників України, "Європи без бар’єрів", Громадянської мережі ОПОРА, Центру демократії та верховенства права і за інформаційної підтримки "ЄвроПравди".

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"