Закон на 2028 год: выйдет ли базовая социальная помощь за пределы бумаги

Представьте мать двоих детей, которая с 2025 года получает пилотную выплату базовой социальной помощи (БСП). В июле 2027-го пилот заканчивается. Закон, который Верховная Рада приняла 13 октября, заработает только 1 января 2028-го. Полгода без какой-либо системы, которая бы поддерживала БСП.

«За» проголосовали 247 народных депутатов, министр социальной политики назвал это стартом новой системы. Но у этого старта есть дата, и она красноречива: 2028 год. На сайте Верховной Рады опубликованы текст проекта и сравнительная таблица второго чтения, но окончательная редакция закона ожидает подписи президента. А размер помощи, коэффициенты и правила продления будут зависеть не только от закона, но и от будущего бюджета и правительственных постановлений.

Иными словами, закон определяет право на помощь, но не то, какой она будет. Поэтому вопрос не в том, хорош ли этот закон. А в том, будет ли чем, кому и как его выполнять.

Реформа, которая каждый раз начинается сначала

В 2014 году Украина взяла у Всемирного банка 300 млн долл. на «Модернизацию системы социальной поддержки населения». Обещали создать реестры и E-Social, развить социальные услуги, закрыть старые интернаты, помочь детям и уязвимым семьям.

В 2020 году Счетная палата подвела итог: за пять лет основная цель не достигнута. Не использовано 140,1 млн долл., на деинституционализацию освоили лишь около четверти запланированных средств, ни один интернат не реформирован. Аудиторы назвали это системным провалом, а не технической задержкой. Отдельные цифровые решения все же заработали. Но самое сложное, а именно интернаты, единая система данных и устойчивая инфраструктура социальных услуг, осталось недоделанным.

Я писала об этом тогда, и текст назывался «Вечный кредит, или как Украина за деньги Всемирного банка реформирует систему социальной защиты». Это была не метафора, а констатация: заем есть, проценты идут, а реформа каждый раз переносится. Спустя шесть лет эта формула вновь звучит актуально.

С тех пор деньги поступали регулярно: еще 300 млн на последствия COVID-19, затем проект INSPIRE на 1,2 млрд для 29 видов выплат. В 2026 году Всемирный банк одобрил SPIRIT на 880 млн долл. (860 млн займа и 20 млн гранта). Одно из направлений проекта — та самая единая базовая социальная помощь, а принятие закона министр назвал условием для привлечения 200 млн. То есть БСП — это не только социальная реформа, но и часть соглашения о внешнем финансировании. И если деньги придут раньше, чем бюджет, кадры и действенная инфраструктура, БСП рискует стать билетом, который не гарантирует поездку.

История отсрочек

БСП должна была появиться еще в 2024 году. Затем законопроект переносили на 1 января 2026-го и в конце концов сняли с рассмотрения. Новый №15094, зарегистрированный 20 марта 2026 года, обещал старт с 2027-го. Фактическая дата — 2028 год. За два года старт сдвинули трижды.

Пилот продолжается с 2025 года: более 22 тысяч семей, около 68 тысяч людей, до 1 июля 2027 года. Между завершением эксперимента и началом действия закона полгода. Продлят ли пилот, чтобы семьи не остались без поддержки в этом разрыве, неизвестно. Если переход не предусмотрят отдельно, наша героиня окажется между двумя системами: старая уже закрылась, новая еще не открылась.

Условие первое: деньги

В действующем пилоте базовая величина составляет 4 500 грн, что примерно на 35–40% больше прожиточного минимума для одного человека в 2026 году. 100% этой суммы получают первый член семьи, каждый ребенок и лицо с инвалидностью I–II группы, 70% — остальные члены семьи. Для семьи с двумя взрослыми и двумя детьми расчетная база составляет 16 650 грн до учета доходов.

Но принятый закон эти параметры не закрепляет. В сравнительной таблице второго чтения нет ни 4 500 грн, ни коэффициентов 100 и 70%, ни обсуждаемого комитетом минимума около 4 тыс. грн. Базовую величину ежегодно будет определять закон о госбюджете, а помощь будут считать как разницу между ней и доходами семьи. Поэтому будущие выплаты не обязательно повторят пилот.

Есть и гарантия: БСП не может быть меньше общего объема государственной поддержки, которую семья получала на день обращения. Нынешние получатели защищены от сокращения помощи во время перехода. Для новых — уровень поддержки будет зависеть от ежегодных бюджетных решений.

Бюджетного ориентира для масштабирования пока нет: в 2026 году на БСП предусмотрено 9,2 млрд грн, в проекте бюджета на 2027 год — такая же сумма. Закон заработает в 2028 году, и об отдельном увеличении финансирования под его реальный масштаб пока не слышно.

Условие второе: услуги, которые должны быть рядом

Саму БСП, по сообщению Минфина, планируют финансировать из государственного бюджета, а сопровождающие ее социальные услуги останутся на громадах. Государство платит, громада оказывает услуги, а семья должна получить и то, и другое одновременно.

И здесь появляется риск. У громад уже есть проблемы с платежами: по данным Ассоциации городов, с 9 сентября казначейство не проводит часть платежей, в частности на социальную инфраструктуру. Во Львове, по информации ZN.UA, по состоянию на 12 октября оставались непроведенными почти 2 900 платежей на более 1 млрд грн, хотя средства в городе были. У ребенка с инвалидностью может быть право на ассистента или социальное сопровождение, но если громада не может вовремя оплатить расходы, услуга не появится.

Отдельный риск — сама выплата. После принятия закона под сообщением министра Дениса Улютина получатели писали о задержках очередных выплат БСД. Официальных данных о масштабах задержек нет, а жалобы касаются других звеньев: Пенсионного фонда, Казначейства и банковской системы. Но они показывают главное: БСД может быть правильной по формуле и не работать, если деньги не доходят до семьи вовремя. Для малообеспеченной семьи задержки выплаты — это отложенные лекарства, долг за коммуналку или заем до следующей выплаты.

Условие третье: люди

Новой системе нужен социальный менеджер: человек, который оценит потребности семьи, составит индивидуальный план и будет вести случай. Норматив — один менеджер на 10 тысяч жителей, до 10 случаев в месяц.

С 2026 года оклады социальных работников повысили в 2,5 раза, социальный менеджер должен получать 20 607 грн. Это настоящий плюс. Но ЮНИСЕФ фиксирует кадровый голод в части громад, а на деоккупированных территориях — перегрузку и выгорание. Исследовательская служба Верховной Рады еще на этапе подготовки закона указывала, что во многих громадах нет ни институциональных возможностей, ни самой должности социального менеджера.

За систему социальных услуг отвечает Национальная социальная сервисная служба. Она обеспечивает методическую поддержку поставщиков и развитие стандартов, а после 2028 года должна помочь превратить БСД из выплаты в сопровождение. Но она не формирует местные бюджеты и не обеспечивает громады кадрами, поэтому не может гарантировать, что такая должность будет в каждой из них.

Представьте семью, где отец после ранения не может работать, мать ухаживает за двумя детьми, а старший ребенок хронически болен. Ей нужны не только деньги, но и реабилитация, помощь с трудоустройством, услуга для ребенка. Если менеджера нет или у него сорок случаев вместо десяти, семья получит формулу вместо поддержки.

Условие четвертое: правила и доверие

Семьи для БСД планируют выявлять автоматически, через электронные реестры и государственные информационные ресурсы. Идея понятна: меньше бумаг и очередей. Но во время войны реестры имущества и доходов неполные. Ошибочный отказ из-за устаревших данных — это не техническая погрешность, а отсутствие помощи для конкретной семьи.

Правительство сможет постановлениями определять, когда помощь, назначенную на шесть месяцев, автоматически продлят еще на шесть. Но основания для прекращения и приостановления лучше закрепить в законе: от этого зависит, сможет ли человек обжаловать решение.

Каждый взрослый член семьи должен согласиться на обработку данных и социальный контракт. Для трудоспособных это обычно означает поиск работы, обучение или сотрудничество с центром занятости. Что будет, если человек этого не выполнит, пока не понятно.

Есть и риск «ловушки бедности»: каждая заработанная гривня уменьшает помощь на гривню. Если семья получает 10 тыс. грн БСД, а один из ее членов начинает зарабатывать 4 тыс. грн, выплата упадет до 6 тыс. Новая зарплата повлияет на помощь не сразу, поскольку ее пересчитывают по доходам предыдущих трех месяцев, но со временем работа может оказаться невыгодной. Без переходного периода система рискует наказывать за попытку заработать.

Кто выиграет, а кто рискует

Больше всего от унификации могут выиграть малообеспеченные семьи с детьми, которым приходилось отдельно оформлять несколько видов помощи. Для них БСД может означать меньше бюрократии и поддержку не только деньгами, но и услугами.

Но кому-то переход дастся сложнее. Семьи, получающие и БСД, и субсидию, рискуют увидеть, что рост одной выплаты уменьшает другую. Трудоспособные люди, не способные быстро найти работу, окажутся под давлением социального контракта. А те, чьи данные в реестрах неполные, получат отказ не потому, что у них нет права на помощь, а потому, что система их «не видит».

Что должно произойти, чтобы БСД не осталась на бумаге

Во-первых, закон должны подписать и обнародовать в окончательной редакции. Во-вторых, нужно решить, что будет с пилотом после 1 июля 2027 года: если его не продлят, тысячи семей окажутся между закрывшейся системой и системой, которая еще не открылась.

Далее идут громады: у них есть не только право оказывать социальные услуги, но и возможность их оплачивать. И наконец, нужны понятные правила: при каких условиях помощь продлят, как ее можно обжаловать и почему трудоустройство не должно сразу лишать семью поддержки.

Бюджет-2028 станет окончательным тестом: будет ли в нем сумма, которая сохранит хотя бы приближенный к пилотному уровень помощи. Но до этого еще далеко.

Закон не обязательно останется на бумаге. Но бумага — это, скорее всего, то, что первыми получат громады и семьи. Судьбу реформы решат не 247 голосов в зале, а то, сможет ли государство довести до конца реформу, которую начинает уже не впервые.