Реформа мережі закладів культури: лібералізувати не можна втратити

Минулого тижня відбувся круглий стіл «Зміна філософії фінансування культури», організований Коаліцією дієвців культури, що був присвячений трансформуванню моделі державного управління мережею закладів культури. У зустрічі взяли участь як фахівці з культурної спільноти й очільники закладів культури, так і представники органів державної влади.

Метою заходу було заявлено спільне обговорення принципів, за якими нині організоване державне фінансування культури, та пошук відповіді на запитання, як перейти від системи, що утримує заклади культури, до системи, яка дає їм змогу виконувати свої функції, розвиватися й відповідати потребам громад.

Захід відбувся у форматі Chatem house, відтак у цьому тексті ми можемо лише аналізувати те, що відбувалося під час обговорення, проте не цитувати спікерів поіменно.

Чи «на часі» реформа галузі культури

Дискусія, що тривала кілька годин, торкалася як загальних питань не лише на рівні того, як варто трансформувати підхід до державного фінансування культури, а й узагалі чи варто це робити просто зараз, під час повномасштабної війни, так і більш конкретних питань — перед якими викликами заклади культури по всій країні стоять просто зараз, які кроки можуть допомогти їх подолати та які альтернативи на рівні подолання цих загроз може запропонувати культурна спільнота.

Так, на противагу, на жаль, популярній думці про те, що реформування галузі культури під час великої війни «не на часі» (яку, до слова, ми чули і багато років поспіль ще до війни) під час цієї дискусії прозвучала слушна теза про те, що за відсутності такого реформування суспільство згодом може зіткнутися з надзвичайно серйозними наслідками. Адже сфера культури — не щось, що можна просто «заморозити», аби повернутися до неї колись згодом. Спікер, що висловив цю думку, порівняв ситуацію в галузі культури з процесом гниття, яке необхідно зупинити, інакше будувати цю галузь згодом доведеться фактично «з нуля».

І це важлива думка, що повертає нас до того, що країна, яка визнає культуру одним із чинників національної безпеки під час війни, не може собі дозволити відкласти розв’язання екзистенційних проблем у цій сфері «до кращих часів». До того ж, кількість і масштаб проблематик, із якими має наразі сфера культури, недвозначно натякають, що відкладати реформування підходів до державного управління цією галуззю «в довгу шухляду» далі не вийде.

Так, до проблеми хронічного недофінансування галузі в роки повномасштабної війни додалися безпекові ризики, а також виклик збереження (колекцій, будівель, власне, самих інституцій у загрожених регіонах), гостра кадрова криза та проблема відсутності платоспроможного попиту на місцях (за словами експертів, на сьогодні на пов’язані з культурою продукти українські домогосподарства щомісяця витрачають близько 1% власних доходів). А в останні місяці, коли посилилися ворожі обстріли низки регіонів, зокрема і Києва, музеї, театри й інші заклади культури нині не можуть повноцінно працювати, і відтак втрачають можливість заробляти кошти.

Сума цих факторів дає чітке розуміння не лише що державна підтримка сфери зараз гостро необхідна (нагадаємо, «Детектор медіа» вже писав про заходи, яких держава планує вжитидля екстреної підтримки книжкової галузі, а також кінотеатрів через втрати внаслідок ворожих обстрілів і затяжних тривог), а і демонструє, що наразі не можна віддавати громадянам право вирішувати, що робити з мережею закладів культури — оскільки культура нині, м’яко кажучи, не входить до переліку ключових пріоритетів українців.

Реформа мережі закладів культури: зберегти, лібералізувати, реорганізувати

Вступна рамка розмови окреслила чотири системні проблеми чинної моделі державного фінансування культури:

1. Фінансування прив’язане до існування установи, а не до змісту її діяльності. За цієї моделі бюджет закладу культури формують його штатний розпис, утримання будівлі та комунальні видатки. На програми, роботу з аудиторіями, дослідження, оновлення та розвиток кошти якщо і йдуть, то за залишковим принципом.

2. Відсутність стимулів до розвитку. Додатково залучені закладом культури кошти не завжди залишаються у його розпорядженні.

3. Держава застосовує універсальну адміністративну модель до різних за типом, функціями й інституційною природою закладів.

4. Збережена мережа закладів не дорівнює забезпеченим культурним послугам. Заклад культури може юридично існувати, але не мати потрібної команди чи ресурсів. Водночас закриття заради економії може знищити функції, які неможливо відновити.

Відтак стає очевидно, що при реформуванні підходів до управління мережею закладів культури важливо фокусуватися не лише на моделі й обсягах фінансування культурних інституцій, а передовсім на тому, які підходи допоможуть зробити їхню роботу ефективною, а самим закладам — допомогти успішно виконувати свої функції та створювати суспільне благо.

Оскільки завданням круглого столу було окреслити напрямок системних змін, визначити юридичні й управлінські перешкоди та можливості пілотного проєкту майбутньої реформи, то його учасники говорили про принципи базового фінансування галузі, питання автономії закладів культури у відносинах з органами управління, питання поєднання різних джерел фінансування, проблему оплати праці, а також дотримання гарантій культурної доступності та відповідальності за це держави і місцевих громад.

Учасники дискусії не дійшли згоди щодо конкретної моделі реформи, проте погодилися в оцінці ключових проблем і викликів, із якими нині мають справу вітчизняні заклади культури. Серед іншого, більшість присутніх погодилася, що чинна модель державного фінансування культурних інституцій фокусується не на їхньому розвитку, а виключно на рівні утримання чи радше підтримки їхньої життєдіяльності. Це допомагає зберегти наявну мережу закладів культури, проте не дає їм можливості повноцінно розвиватися, втілювати стратегії інституційного розвитку, ставати більш відкритими й інноваційними, а відтак і брати на себе більшу відповідальність і приносити більше суспільної користі.

Наявні правила й управлінські підходи з боку органів управління обмежують менеджерську ініціативу й автономію закладів культури. Підхід держави до управління кадрами (а це не лише критично низький рівень оплати праці, а й застарілі штатні розклади й обмежена автономія закладів культури) додатково обмежує можливості розвитку сфери.

Диспутанти погодилися, що ключові напрямки змін задля реформування наявного підходу до державного управління мережею закладів культури мають містити:

більшу фінансову й управлінську автономію: ширші повноваження щодо планування, партнерств, лібералізацію управління;

можливість для закладів культури залишати самостійно зароблені доходи ресурсом статутної діяльності та розвитку, аби їхні самостійні заробітки не перетворювалися на ризик скорочення бюджетної підтримки;

простіше й прозоріше залучення зовнішніх ресурсів;

інший підхід на рівні управлінського контролю, коли оцінюються реальні результати, а не лише дотримання процедур;

диференційовані моделі фінансування й оцінювання для різних типів культурних інституцій;

збереження публічної відповідальності культурних інституцій: більша автономія для них не означає, що держава та місцеві громади знімають із себе гарантії доступу до культурних послуг;

норму, за якої реорганізація, злиття чи закриття закладів культури можливі лише після оцінки їхніх функцій і діяльності, потреб місцевої громади, наслідків на рівні доступності культури та збереження спадщини.

Фінансування закладів культури: від бюджетних коштів — до гібридної моделі

Під час круглого столу «Зміна філософії фінансування культури» його учасники дійшли згоди щодо необхідності запроваждення мультиджерельного фінансування закладів культури, оскільки очевидно, що бюджетні ресурси наразі не можуть покрити всіх потреб галузі (і навряд чи ця ситуація зміниться у найближчі роки). Відтак українським закладам культури не уникнути запозичення тієї ж моделі, за якою працюють і міжнародні культурні інституції: це гібридна модель, що передбачає і співпрацю з бізнесом, і взаємодію з донорами, меценатами, міжнародними партнерами тощо.

Проте ані перехід на мультиджерельне фінансування, ані лібералізація управління закладами культури не має означати, що на установи мають покласти і повну відповідальність за пошук ресурсів та утримання інституцій. Навпаки, йдеться про модель, за якої заклад культури може мати і гарантоване базове державне фінансування, і можливість залучати додаткові кошти самостійно (а також мати зрозумілі правила використання цих коштів). При цьому учасники висловлювали різне бачення того, що саме має входити у «базу»: підтримка існування закладу культури чи фінансування процесів, через які установа виконує власну місію — наприклад, збереження колекції для музею.

Одним із важливих застережень за такої моделі є ризик нерівного доступу до партнерських, донорських і меценатських коштів. Адже очевидно, що легше таку підтримку буде залучити популярним флагманським інституціям з великою аудиторією. Саме тому йдеться про збереження обов’язкового базового фінансування, а також про додаткову опцію конкурсного фінансування, на яке зможуть претендувати всі заклади культури. Також учасники круглого столу говорили про те, що для установ, які з тих чи тих причин не можуть конкурувати за додаткове фінансування на рівних, важливо подбати про додаткові інструменти підтримки.

Наріжні камені: відповідальність за культурні інституції та оптимізація мережі

Двома ключовими питаннями ціннісних суперечностей під час дискусії стали розподіл відповідальності між державою і місцевими громадами за збереження закладів культури, а також питання оптимізації самої мережі.

Так, проблема розподілу відповідальності між стейкхолдерами за збереження мережі закладів культури порушує важливе світоглядне питання — чи культура є послугою, яку місцева громада може обрати або ні, або ж суспільним благом, мінімум якого має бути гарантований державою незалежно від пріоритетів місцевих громад?

Прихильники першого підходу вважають, що централізоване утримання консервує неефективні структури й блокує нові формати. Адепти ж другого слушно вказують на нерівність ресурсів, зміну пріоритетів під час війни та ризик втрати культурного доступу в менш спроможних громадах.

З одного боку, місцеві громади краще розуміють локальні потреби, з іншого — мають різні можливості. Тож очевидно, що повна передача рішень на місця узалежнить доступ до культури від фінансової спроможності громади. Централізована ж модель управління також не є ефективною. Тож вихід тут — у чіткому розмежуванні відповідальності, коли держава визначає загальні гарантії доступу до культури, стандарти й принципи фінансування, місцеве самоврядування бере участь у визначенні потреб, розвитку мережі й забезпеченні послуг, а сама культурна установа має достатню свободу у виборі способів реалізації місії.

Другим наріжним каменем у дискусії стало питання оптимізації мережі закладів культури. З одного боку, далеко не всі культурні інституції є ефективними, утримувати їх державі складно так само, як і знайти спосіб реформувати. З іншого, ліквідація культурних інституцій не може бути способом економії державних коштів. Відтак потрібно мислити не лише категорією економії, а проводити повноцінний аналіз закладів культури у кожній місцевій громаді, визначаючи, які культурні функції необхідні, як їх забезпечити та які є альтернативи закриттю. Проте наразі перспектива такого вдумливого фахову підходу до закладів культури боку держави виглядає дуже сумнівною, тож питання оптимізації мережі залишається одним з найбільш гострих у галузі.

За підсумками круглого столу учасники склали список рекомендацій для лібералізації роботи закладів культури. Серед запропонованих системних змін є наступні:

Перейти від детального кошторисного контролю до рамкового бюджету: установа отримує погоджений обсяг на виконання місії й самостійно визначає пріоритети видатків у встановлених межах.

Розділити фінансування на базове, програмне, інституційний розвиток, конкурсні проєкти й власні доходи. Для різних типів установ визначити базові функції й гарантовані витрати.

Закріпити принцип: власні доходи й гранти не є підставою для скорочення базового фінансування.

Розробити юридичну модель співфінансування з державного, обласного й місцевого бюджетів для установ, чиї функції важливі для кількох територій. Фінансування визначається не лише засновником, а й суспільною функцією, географією аудиторії й розподілом відповідальності.

Перейти до моделі, де засновник затверджує місію, стратегічні пріоритети, бюджетні рамки й очікувані результати, а керівник самостійно обирає способи їх досягнення.

Зв’язати автономію з професійним керівництвом і підзвітністю: прозорий добір керівників, зрозумілі критерії оцінювання, публічна звітність, запобігання конфлікту інтересів.

Розробити гнучкішу модель оплати праці, що враховує складність роботи, компетентності й відповідальність.

Дати установам більше свободи формувати команди: залучати проєктних працівників, консультантів, дослідників, фахівців із комунікації, цифрових технологій і фандрейзингу.

Враховувати безпекові обмеження, переміщення населення, втрату аудиторій, пошкодження інфраструктури й нерівність ресурсів між громадами.

Передбачити інструменти для менш спроможних установ: технічну допомогу, типові документи, юридичні й бухгалтерські консультації, підтримку підготовки грантових заявок, спільні сервіси для малих закладів і громад.

Що ж у «сухому залишку»? Адже подібні дискусійні події часто завершуються в кращому випадку ще одним аналітичним документом (а то і взагалі нічим). Тож учасники круглого столу «Зміна філософії фінансування культури» домовилися продовжувати розпочату роботу за кількома треками: від аналізу запропонованої фінансової моделі та моделі оплати праці — до зведення в одну базу бюджетних, податкових, закупівельних та інших обмежень.

Загалом цей круглий стіл став важливою подією з точки зору reality check і поєднання думок і позицій різних стейкхолдерів у сфері культури за одним столом. Загалом «клінічна картина» в галузі зрозуміла (хоча і дуже непроста), далі ж важливо не лише продовжувати рухатися до пошуку спільного бачення моделі реформи закладів культури, але й знайти способи подолання принципових розбіжностей — як-от розподілу відповідальності між державою і громадами, критеріїв базового фінансування, кадрової автономії (і загалом міри лібералізації інституцій) і знайти ресурси й політичну волю, аби довести реформу до етапу реалізації.

І тут дійсно знадобляться зусилля та добра воля як культурної спільноти, так і низки органів державної влади (зокрема і Мінкульту, і Мінфіну), адже виклик створення принципово нової системи управління величезною мережею закладів культури по всій країні є надзвичайно серйозним. Хто на що готовий на практиці, і чи політичної волі держави тут стане так само, як і готовності спільноти, буде нескладно побачити вже в найближчі місяці. Адже дії завжди красномовніші за слова, і за форматом Chatem house їх не сховаєш.