На весах. Как должна закончиться война между президентом и мэром Киева

Уже второй месяц власть выясняет, кто виноват в том, что в Киеве в момент очередного обстрела под закрытыми дверями бомбоубежища погибли люди. Трагедия вызвала масштабные проверки состояния укрытий не только в столице, но и по всей стране. Уже состоялось заседание СНБО по их результатам — они неутешительны — и Кабмин вынес дисциплинарное решение. Должности потеряли главы четырех районных администраций столицы, а также других РГА страны. К дисциплинарной ответственности, кроме целого ряда столичных чиновников, привлечены ключевые руководители Киева: мэру и главе КГГА Виталию Кличко, а также начальнику Киевской городской военной администрации Сергею Попко объявлены выговоры.

Но приближенные к Банковой Телеграм-каналы и дальше держат интригу: «Говорят, вопрос Кима до сих пор решается. Кличко пока в КГГА». Очевидно, несмотря на то, что в финальном постановлении о наведении порядка в подготовке и организации укрытий правительство учло позицию органов местного самоуправления (это тема для отдельной статьи), Банковой довольно тяжело отказаться от политического сценария отстранения Виталия Кличко от власти в КГГА. Поэтому она продолжает «пугать» мэра Киева и его сторонников действующим главой Николаевской ОГА Виталием Кимом. Но не только их.

«Сильному закон не нужен»

Этот постулат правителей времен средневековья пришелся по душе и современным власть имущим в Украине. Зеленский и его окружение рассчитывают, что повторение эксперимента Януковича с отстранением Черновецкого с должности главы КГГА гражданское общество проглотит как пилюлю авторитаризма, оправданную во время войны. Кличко считает, что неплохо подготовился к поединку, рассчитывая больше на международное осуждение действий президента и апеллируя к киевлянам.

Обе стороны готовят правовые основания для оправдания своих действий, в то же время опираясь на специальный Закон «О столице Украины — городе-герое Киеве» и трактуя его нормы в свою пользу. Команда Кличко как главный козырь выдвигает решение Конституционного суда от 2003 года, требующее назначать на должность главы КГГА избранного на выборах городского голову.

Несовершенство конструкции власти в столице, где объединены должности городского головы и главы КГГА, очевидно уже не только для специалистов. Давно ждет рассмотрения в парламенте законопроект №2143, одна из новелл которого — именно разделение этих должностей и, соответственно, исполнительных органов Киеврады и территориальных органов исполнительной власти, которые должен координировать орган общей компетенции — Киевская городская государственная администрация. Вывод, что это якобы антиконституционно, делают часто, опять же ссылаясь на уже упоминавшееся решение КСУ. Но им на самом деле только установлено, что определенная в законе о Киеве организация публичной власти в Киеве является конституционной, поскольку в Основном Законе есть отсылка на то, что особенности осуществления местного самоуправления и исполнительной власти определяются отдельным законом.

Но если в таком законе должности руководителя исполнительного органа Киеврады и руководителя КГГА будут разделены, это тоже будет конституционно. Причем без правовой натяжки, существующей сейчас, когда Конституционный суд вынужден был согласиться с тем, что совмещение этих должностей, запрещенное статьей 120 КУ, на самом деле… не является совмещением. Потому что для Киева законодатели забыли о таком понятии, как конфликт интересов, а Конституция в случае столицы дает приоритет именно специальному закону о Киеве, а не нормам самого Основного Закона.

Поэтому для обеих сторон принятие законопроекта стало бы рациональным решением конфликта. Для Банковой это продемонстрировало бы продолжение курса децентрализации и приглушило критические замечания, в частности со стороны дружественных европейских и североатлантических организаций, о сползании Украины в сторону авторитаризма, что отдаляет перспективы членства в этих организациях. Крещатику это также предоставило бы серьезные бонусы. И Кличко наконец смог бы назначать заместителей без согласования с правительством, и с районными властными структурами наступила бы правовая определенность.

Опять же, Виталий Владимирович набрал бы вес как мудрый политик и наконец-то занял бы равное место среди других руководителей громад. Потому что на сегодняшний день его статус довольно противоречив — и мэр неполноценный, и глава местной администрации, недоукомплектованный полномочиями. Иначе зачем было назначать отдельно начальника Киевской городской военной администрации?

С чем связана задержка?

И хотя законопроект №2143 готов в любой момент быть проголосованным в зале, когда сложатся политические пазлы, стороны процесса могут в последний момент захотеть «уточнить» его положение в свою пользу. И здесь речь будет идти, скорее, не о стержневом вопросе, которым является разделение должностей городского головы и главы КГГА. Законопроект содержит ряд других новелл, которые можно рассматривать как определенный компромисс между центральной властью и киевской властной элитой.

Последнюю больше всего раздражает не статус мэра, а конфигурация власти на уровне районов Киева. Киеврада заинтересована в том, чтобы районных рад в городе не было вообще, если уж не в законе, то реально. Это несложно сделать, например, предусмотрев в законе, что именно Киеврада объявляет выборы в районные в Киеве рады, или возобновленные, или на постоянной основе. И она, конечно, забудет утвердить такое решение.

Для уменьшения роли народных избранников на районном уровне Киеврада будет протестовать против определения в законе минимального перечня полномочий для районного в городе уровня.

В частности, она желала бы сохранить контроль над заведениями среднего и дошкольного образования, которые берут на себя огромную долю бюджетного пирога и где на закупках условных барабанов можно разжиться усадьбами. А также оставить централизацию регулирования и контроля над деятельностью малого бизнеса. Кроме того, руководство города хотело бы полностью подчинить себе исполнительные органы районных в Киеве рад. Или иметь право назначать или снимать руководителей таких органов, или по крайней мере согласовывать их. А также полностью управлять бюджетными средствами без каких-либо формул и обязательств перед районными бюджетами.

Центральное правительство и киевская общественность объективно заинтересованы в максимальной децентрализации управления в Киеве и передаче максимума полномочий районным в Киеве радам. И не только потому, что эти районы соизмеримы с областными центрами Украины и поэтому способны на высоком уровне реализовать большинство полномочий местного самоуправления. Общественный и профессиональный контроль над использованием средств намного проще осуществлять именно в районах города, хотя бы из-за возможности сравнивать закупочные цены. Опять же, государство заинтересовано в диверсификации рисков безопасности. Поэтому передача на уровень районов в городе Киеве большинства самоуправляемых полномочий именно законом, а не решением Киеврады, выглядит оптимальным для государства решением.

Еще одна проблема, которую необходимо урегулировать в законе о Киеве, — вписать его бюджет в единую систему доходов и расходов, как для других местных бюджетов, и формулу регулирования доходности. Без этого невозможно осуществить следующий шаг в реформе — определить методологию оценивания стоимости социальных услуг и закрепление за ними финансовых ресурсов.

Но для этого нужно ответить на вопрос: Киев является чистой громадой, как Харьков или Львов, или объединяет в себе функции как громады, так и района? Или громады, района и региона? От ответа зависит набор как полномочий, так и закрепленных финансовых ресурсов. Оптимальным решением было бы определить Киев как громаду-район. Как самоуправляемая единица, с учетом обнуления полномочий на районном уровне (не путать с районами в городе), Киев в этом случае будет иметь полномочия как громада. А вот с учетом функций государственных органов его будут рассматривать как район. То есть полномочия КГГА должны быть тождественны полномочиям районных государственных администраций. Такая схема админтерустройства похожа на парижскую, где столицу Франции в административном порядке рассматривают как коммуну-департамент, входящую в регион Иль-де-Франс. В Украине Киев входил бы в Киевскую область, и таким образом была бы ликвидирована административно-территориальная аномалия.

Предоставление Киеву статуса громады-региона, конечно, потешит амбиции киевской властной элиты, но вызовет ряд концептуальных проблем. Региональная политика состоит в реализации проектов для уменьшения диспропорций между территориями. Поэтому значительная доля регионального бюджета должна быть направлена именно на эти цели. И именно так рассматривают регионы в ЕС, включенные в систему финансирования из структурных фондов Евросоюза. Киев нельзя рассматривать как регион с учетом целей региональной политики. А это, конечно, станет определенной проблемой для Украины в части интеграции в ЕС. Следует вспомнить, что проведенная в Польше реформа регионального уровня, когда из 49 воеводств сделали 16, была косвенным требованием ЕС. То есть преград для вступления не было, но деньги на развитие регионов не дали бы.

Учитывая европейскую перспективу, украинские политики должны были бы обратиться к структурам ЕС с просьбой стать посредниками в решении властного конфликта в Киеве. Ведь победителей в этом противостоянии не будет. На президентских выборах мэры Киева никогда не выигрывали хотя бы потому, что лицо, сидящее в двух креслах, уже не является равным другим мэрам, и поэтому не выглядит надежным. А теперешний обитатель дома на Банковой должен был бы учесть опыт предшественников: часто замысловатые политико-административные конструкции разбиваются под ударом случая, который называют «черным лебедем». И тогда законодательная неурегулированность бьет бумерангом по тем, кто, возглавляя властные структуры, не хотел внедрять четкие и логичные властные конструкции.