Службы восстановления или старая сетка Автодора. Кому доверили восстановление

Службы восстановления (бывшие САДы из подчинения Укравтодора) — одни из ключевых игроков в восстановлении страны. В их распоряжении миллиарды гривен, а их практика не улучшилась.

В 2022 году САДы, как и ОВА, активно критиковали за миллиарды на ремонт дорог во время войны. А в 2023-м, когда Службы автодорог стали Службами восстановления, критики стало меньше, хотя ремонт и содержание дорог остались в приоритете, да и подходы к освоению средств не изменились.

Сейчас они являются заказчиками работ по восстановлению в 24 регионах. САДы стали распорядителями более 34 млрд грн только из Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии.

В войну Службы восстановления, как и большинство распорядителей бюджетных средств, в закупках пользуются возможностью заключения прямых договоров на миллиарды гривен, а также опциями увеличения стоимости договоров через закупки дополнительных работ. Если в 2023 году конкурентных закупок на Prozorro Службы разместили на 21,5 млрд грн ожидаемой стоимости, то прямых — в 2,5 раза больше, почти на 54 млрд грн.

Миллионы без аукционов

Не секрет, что и в 2023 году на ремонт и содержание дорог уходит колоссальная сумма, которая уже сейчас только по сетке бывшего Автодора превышает 30 млрд грн.

Большие суммы на ремонт одних и тех же объектов часто идут без аукциона (торги с особенностями — с одним участником).

Как, к примеру, ремонт моста через реку Случ в Ровненской области. Служба восстановления заключила договор на 527 млн грн с ООО «Автострада». Интересно, что в прошлом году эта же компания ремонтировала этот же мост, только дешевле — за 390 млн грн. По данным Spending, Служба восстановления уже заплатила подрядчику 346,2 млн грн из первой закупки. Несмотря на такие расходы, активные ремонтные работы стартовали лишь с августа 2023-го.

В целом же мост, если его ремонт ограничится двумя закупками, обойдется в 916 млн грн.

Закупки меняются, но не подрядчики

С расширением функционала у Служб восстановления увеличился и диапазон ремонтов и закупок. Вместе с заказчиками также переквалифицировались и подрядчики — от дорожных тендеров до восстановления электростанций, строительства водопроводов, защиты объектов критической инфраструктуры, фортификационных сооружений.

Неизменными остаются фирмы-любимцы, только на упрощенных условиях. Так, в 2023 году 5-миллиардные подряды по прямым договорам и без конкурентных закупок получили:

• ООО « Автомагистраль-Юг» — 5,4 млрд грн от Службы восстановления в Запорожской области на инженерные и строительные работы по объекту №14 и 5,32 млрд грн от Службы восстановления в Днепропетровской области на строительство магистрального водопровода г. Ингулец—Южное водохранилище;
• ООО «ОНУР КОНСТРУКЦИОН ИНТЕРНЕШНЛ» — 5,36 млрд грн от Службы восстановления во Львовской области на инженерные и строительные работы;
• ООО «Группа компаний «АВТОСТРАДА» — 5,3 млрд грн от Службы восстановления в Днепропетровской области на строительство магистрального водопровода Хортица (ДВС2)—Томаковка—Марганец.

Таким образом, фирмы из шорт-листа дорожного строительства переместили в перечень главных подрядчиков восстановления в регионах.

Миллиардные договоры и самостоятельное определение исполнителей без тендеров — последствия пункта 13 постановления КМУ №1178, который дает распорядителям бюджетных средств широкие возможности проводить закупки. Внедрение мониторинга закупок Госаудитслужбой, как показывает практика, особого влияния на такие закупки не имеет.

Поэтому шагом №1 для Служб должна стать их перезагрузка.

Да, сейчас Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры и Государственное агентство восстановления и развития инфраструктуры активно внедряют антикоррупционные меры на самом высоком уровне. Но их следует в первую очередь спустить в регионы, где и проводятся закупки и выполняются проекты восстановления.

Автодоровские САДы vs Службы восстановления: что надо изменить

Службы восстановления могут стать примером того, как с изменением названия меняется суть. Однако сейчас высоким остается риск, что старые схемы повторятся.

Службы до сих пор работают с формальными антикоррпрограммами, с бездействующими общественными советами, а о конкурсах на должности там вообще забыли.

Сейчас среднестатистическая служба — это 58–60 работников. Средняя заработная плата работника в 2022 году составляла около 30 тыс. грн в месяц.

У руководителей зарплаты выше — в среднем 73 тыс. грн, или 2 тыс. долл., в месяц. По нашим данным, больше всего в 2022 году получили начальники служб в Хмельницкой (1,81 млн грн, или почти 50 тыс. долл.), Черниговской (1,75 млн грн, или почти 48 тыс. долл.), Черновицкой (1,57 млн грн, или почти 43 тыс. долл.), Ивано-Франковской (1,53 млн грн, или почти 42 тыс. долл.) и Тернопольской (1,39 млн грн, или 38 тыс. долл.) областях.

Но, несмотря на достаточно высокие зарплаты, существует серьезный риск назначения на должности руководителей Служб восстановления лиц с низким уровнем доброчестности. В 2019 году Национальное антикоррупционное бюро задержало руководителя САД в Николаевский области при получении им части отката — 90 тыс. долл. В 2023 году Высший антикоррупционный суд признал бывшего начальника САД в Хмельницкой области виновным в нецелевом использовании бюджетных средств при проведении ремонта моста.

Прозрачное назначение руководителей должно стать одной из первоочередных мер реформирования Служб восстановления. Сейчас как минимум в шести службах нет постоянных руководителей. Учитывая, что Службы восстановления уже начали восстанавливать первые объекты, нужно уже сейчас назначать руководителей на принципах прозрачности и с обязательной проверкой на доброчестность.

Реальные антикоррупционные программы. До сих пор они были формальным документом, а должны стать стратегическим инструментом риск-менеджмента.

Сейчас Службы восстановления в регионах активно утверждают антикоррупционные программы.

Приведу три ключевых риска и меры воздействия на них, добавленные Службами в программы после наших рекомендаций:

• необнародование обоснования ожидаемой стоимости предмета закупки, как, например, в закупке на 5,4 млрд грн, проведенной Службой восстановления в Запорожской области. Это приводит к невозможности проверить обоснованность и целесообразность такой суммы. Существует риск, что стоимость такой закупки завышена, поэтому важно предусмотреть документальное подтверждение расчета ожидаемой стоимости предмета закупки;
• необнародование всех приложений к договору, в том числе сметной документации, при закупке работ (услуг) по ремонту/строительству, спецификаций к договору. Аналогичный тендер на 296 млн грн Службы восстановления в Черновицкой области делает невозможной проверку соответствия цен рыночному уровню, а соответственно, ограничивает контроль над стоимостью и качеством выполнения договора. Это может привести к потенциальному необоснованному завышению цены предмета закупки. Мерой минимизации этого риска является обязательная публикация сметной документации, спецификаций и всех других приложений к договору;
• умышленность отмены закупок. Это обычная практика, когда в конкурентных закупках выигрывает не тот участник. Так, Служба восстановления в Винницкой области отменила тендер на 1,1 млрд грн через час после объявления победителя.

Также практика отмены тендеров используется как возможность повторно объявить закупку у одного участника. Это может свидетельствовать о частном интересе должностных лиц. Выходом из ситуации является документальное подтверждение обоснования отмены закупки, а также обеспечение внутреннего контроля.

Важно, чтобы программы стали реальным предохранителем от коррупционных рисков, а не декларативными документами. Это возможно только в том случае, если Службы восстановления будут выполнять на практике меры влияния для предупреждения рисков. Это мы будем мониторить.

Службы восстановления уже сейчас должны «выходить из пузыря» и делать шаги к перезагрузке и усилению доброчестности. Ведь сейчас они так проводят закупки, как будто война уже выиграна и страна отстроена, — миллиарды без торгов, миллионы на автомобили, мультимедийные комплексы и благоустройство территории Служб.