Как запустить двигатели экономического роста, используя инструменты региональной политики ЕС

В том, чтобы найти оптимальный баланс между стимулированием экономического роста и преодолением территориального диспаритета, собственно, и заключается искусство региональной политики. Решать параллельно такие задачи приходилось (а большей частью приходится до сих пор) почти каждой стране — члену ЕС, особенно менее развитой. Для этого Евросоюз постоянно нарабатывает новые идеи и эффективные инструменты, к опыту использования которых нам на пути евроинтеграции стоит обратиться.

Функциональные городские территории

Обратим внимание на практику использования в европейской региональной политике понятия функциональных городских территорий (Functional Urban Areas — ФГТ). Оно отличается от привычного для украинской региональной политики понятия функциональных типов территорий. Оно делает акцент на сходстве территорий, которые при этом могут находиться в разных концах страны, по тем или иным особенностям, например, горные или приморские. Территории же в рамках ФГТ — это всегда группа функционально связанных и взаимозависимых в своем развитии соседних громад.

Понятие ФГТ базируется на признании того факта, что развитие функциональных связей всегда опережает более консервативное административное разделение. Жители одних ежедневно перемещаются в другие муниципалитеты к своим рабочим местам и вечером возвращаются к месту своего постоянного проживания. Бизнес формируют цепи добавленной стоимости, в которые вовлечены поставщики и партнеры из муниципалитетов-соседей. Зоны покрытия поставщиков тех или иных услуг в образовании или здравоохранении также большей частью выходят за пределы одного муниципалитета. Муниципалитеты связаны между собой в локальные сети маршрутами общественного транспорта или инженерной инфраструктурой и т.п.

Большей частью ФГТ формируются вокруг городов или группы городов, которые не только влияют на развитие соседних громад, но и зависят от них в своем развитии.

По определению ЕС и ОЭСР, функциональная городская территория включает в себя город и зоны доезда (Commuting Zone). Города, в свою очередь, определяются как административные единицы численностью от 50 тысяч жителей, большинство из которых живет в так называемом городском центре с высокой плотностью населения, а зоны доезда — как зоны поездки на работу в соответствующий город (Travel-to-Work Areas) по крайней мере 15% занятых жителей.

Понятие ФГТ лежит также в основе определения так называемых метрополийных регионов. К ним относят регионы (городские агломерации), где как минимум 50% жителей живут в ФГТ с населением не меньше чем 250 тысяч. Другими словами, агломерации фактически толкуют как такие же ФГТ, только большие.

Этот подход интересен для нас тем, что предполагает объединить в рамках одного объекта региональной политики и более сильные (преимущественно городские), и более слабые муниципалитеты, делая ставку на их взаимосвязь, где более сильный фактически подтягивает более слабых. В практике ЕС выделение ФГТ базируется на достаточно точной статистике — данных по каждому «пикселю» европейской территории размером 1 кв. км, которые формируют и обновляют переписью населения. Но даже при нехватке такой статистики подобный подход вполне можно применить и у нас к формированию региональной политики, приближенной к ЕС.

Интегрированные территориальные инвестиции

С фокусом на такие функционально связанные территории в рамках программного периода 2014–2020 годов в ЕС был внедрен инструмент интегрированных территориальных инвестиций (Integrated Territorial Investments — ИТИ). В его основе лежит так называемый интегрированный или территориально-ориентированный подход (Place-Based Approach), направленный на развитие территорий, прежде всего через реализацию ими их собственного потенциала. При этом в решении вопросов развития должен быть задействован механизм многоуровневого управления, то есть нужно привлекать разные уровни власти — национальные, региональные, местные.

Группа муниципалитетов, функционально связанных между собой, для того чтобы претендовать на ресурсы ИТИ, должна в первую очередь определить общие проблемы и подготовить общую стратегию и/или план интегрированного развития. Предпосылкой является также формализация намерений о сотрудничестве в форме меморандумов или межмуниципальных ассоциаций.

Для поддержки реализации таких интегрированных стратегий через ИТИ и аналогичные инструменты направлялось не менее 5% в предыдущем и 8% в нынешнем программных периодах средств, которые страны — члены ЕС получают через Европейский фонд регионального развития.

Такие стратегии фокусируются преимущественно на решении трех ключевых задач:

• стимулирование экономического развития соответствующих территорий и предотвращение оттока из них рабочей силы (очень актуально для Украины!);
• улучшение доступа к качественным услугам для их жителей независимо от места жительства;
• усиление «связанности» территории — дальнейшее укрепление ее функциональной целостности через развитие дорожной, транспортной, инженерных сетей.

Что именно нам стоит позаимствовать из этого подхода для более эффективного восстановления и развития украинских регионов?

• Перспектива дополнительного финансирования является стимулом для развития межмуниципального сотрудничества, которого нам сейчас не хватает. Представители опрошенных в рамках исследования полюсов экономического роста по инициативе Ukraine-Moldova American Enterprise Fund и компании «СІВІТТА» муниципалитетов, которые имеют опыт реализации программ ИТИ, утверждают, что, приобретя его, они начинают дальше реализовать общие программы также за счет собственных ресурсов без привлечения внешнего финансирования.
• Значительную часть проблем некоторые громады вообще не могут решить своими силами, общие стратегии/планы в этих случаях выглядят более реалистичными.
• Группы муниципалитетов, претендующих на финансирование через ИТИ, не всегда покрывают всю ФГТ, границы которой определяются по статистическим критериям. Решающей является заинтересованность в сотрудничестве для развития, а не административное принуждение.
• Даже объединив усилия, громады часто не могут без поддержки государства решить проблемы, требующие значительных инвестиций. А именно такие проблемы часто являются ключевым сдерживающим фактором для создания предпосылок экономического развития соответствующих территорий (например, обеспечение инвестплощадок доступом к энергетическим и инженерным сетям, транспортная доступность и т.п.) и повышения качества жизни их жителей, особенно в относительно отдаленных территориях.
• Каждая такая функциональная территория в своей стратегии определяет свои особые преимущества и потребности. Сфокусированная именно на них «таргетированная» поддержка повышает вероятность, что публичные инвестиции сработают с большей отдачей.
• Инструмент ИТИ предусматривает, что соответствующие инвестиции могут осуществляться из разных программ и фондов и должны вместе с тем отвечать достижению нескольких операционных целей. У нас же финансирование из разных государственных программ часто не синхронизировано, что усложняет синергетический эффект.

Стимулирование сотрудничества более сильных и более слабых громад, функционально связанных в рамках ФГТ, с помощью инструментов по образцу ИТИ — пример того, как можно одновременно решать проблемы и стимулирования экономического роста, и преодоления региональных диспаритетов.

Опыт некоторых стран на пути евроинтеграции

Идея интегрированного подхода в какой-то степени наследует и дополняет подход так называемых полюсов (или центров) роста, который реализовали для послевоенного восстановления Франции. Само стремление решить одновременно обе упомянутые проблемы является общим в обоих подходах. Рассмотрим примеры применения интегрированного подхода в соседних Румынии, Чехии и Польше.

Целью программы стимулирования полюсов роста в Румынии, реализовывать которую начали в программном периоде 2007−2013 годов, была деконцентрация экономического и социального развития страны, где с большим отрывом доминировала ее столица Бухарест. Выделили семь так называемых полюсов роста — центров соответствующих регионов и одновременно городов с самыми высокими в регионе экономическими показателями. Они формировали добровольные партнерства (агломерации) с соседними муниципалитетами в радиусе 30 км. Также выделили еще 13 так называемых центров городского развития (urban development poles) с численностью жителей от 40 тысяч.

В поддержку полюсов роста направили 50% средств, полученных страной из структурных фондов ЕС, а направление их применения определяли разработанные интегрированные стратегии. Ожидалось, что, благодаря концентрации ресурсов, благосостояние, созданное этими экономическими двигателями, распространится на соседние территории, и в конце концов на весь соответствующий регион в целом. При планировании нового периода развитие этих территорий опиралось уже на внедренный инструмент ИТИ.

Стратегия регионального развития Чешской Республики 2021+ базируется на интегрированном подходе и предусматривает, что инструменты государственного вмешательства не рассматривают всю территорию Чешской Республики одинаково, а имеют разные цели или реализуются по-разному на разных территориях. Для имплементации такого подхода различают пять типов территорий, среди которых метрополиям (Праге, Брно и Остраве) отводится роль драйверов экономического развития страны, агломерациям и (суб)региональным центрам — роль влияния на окружающие их территории.

Развитие каждого типа территорий — отдельная стратегическая цель, в рамках каждой из которых определяются оперативные цели в экономической, инфраструктурной, социальной и экологической сферах.

Польша для применения инструмента ИТИ в рамках программного периода 2014–2020 годов определила 24 города с их окружающими территориями, из которых 17 — центры воеводств. На их развитие направили 6,2 млрд евро, из которых 3,8 млрд евро — из структурных фондов ЕС. Предпосылкой привлечения средств была формализация сотрудничества соответствующих центров с соседними гминами в форме ассоциаций или через меморандумы.

Этот подход применяется и в текущем программном периоде, а на будущее специалисты Института развития городов и регионов (Краков) предлагают выделенные полюсы роста, которым они отводят роль двигателей экономического развития, дополнить еще 54 центрами балансирования развития, чтобы уравновесить территориальные диспаритеты.

Как запустить полюсы экономического роста в Украине?

Очевидно, что четкая формулировка дилеммы стимулирования экономического роста и преодоления территориальных диспаритетов, стоящая перед отечественной региональной политикой, — в повестке дня. Однако инструменты решения обеих этих задач нужно рассматривать не как альтернативные, а как взаимодополняющие.

Такой ориентир задают рекомендации ЕС. «Региональная политика в ЕС является основным инструментом для уменьшения регионального диспаритета и инвестирования в постоянный и инклюзивный социально-экономический рост», — отмечает Европейская комиссия в отчете 2023 года о прогрессе Украины в имплементации требований глав, входящих в перечень переговорных в евроинтеграционном процессе.

Опыт стран — членов ЕС показывает, что подхода, ориентированного на полюсы (центры) роста разного уровня (ключевые агломерации, региональные и субрегиональные полюсы роста), по сути, не избежать. При этом каждый из этих полюсов нужно рассматривать не как отдельный город (громаду), а в формате ФГТ. Именно на развитие таких функциональных городских территорий разного уровня и реализацию ими их функций соответственно в развитии национальной, региональной или местной экономики должны быть направлены конкретные программы стимулирования.

Очевидно, что механизм такого стимулирования, пока у нас нет прямого доступа к структурным фондам ЕС, может быть построен на национальном уровне, но по аналогу ИТИ. Это означает необходимость определить не только отдельные линии поддержки полюсов роста разного типа, но и синергию секторальных программ на основе территориально-ориентированного подхода.

Финансовая поддержка полюсов может осуществляться как минимум на среднесрочной (3−5 лет) основе. А для ее привлечения функционально связанные между собой громады-соседи должны нарабатывать общие (интегрированные) стратегии/планы с перечнем ключевых проектов, направленных на стимулирование их экономического развития, усиление функциональных связей и улучшение доступа жителей к услугам.

Предложенный подход в значительной мере может способствовать и более эффективному решению задач восстановления на локальном уровне, когда у пострадавших громад будет поддержка не только государственная, но и соседних громад-партнеров, с которыми они образуют функциональные группы.