Як запустити двигуни економічного зростання, використовуючи інструменти регіональної політики ЄС

У тому, щоб знайти оптимальний баланс між стимулюванням економічного зростання та подоланням територіальних диспаритетів, власне, і полягає мистецтво регіональної політики. Вирішувати паралельно такі завдання доводилося (а здебільшого доводиться й досі) майже кожній країні — члену ЄС, особливо менш розвиненій. Для цього Євросоюз постійно напрацьовує нові ідеї та ефективні інструменти, до досвіду використання яких нам на шляху євроінтеграції варто звернутися.

Функціональні міські території

Звернемо увагу на практику використання у європейській регіональній політиці поняття функціональних міських територій (Functional Urban Areas — ФМТ). Воно відрізняється від звичного для української регіональної політики поняття функціональних типів територій. Останнє робить акцент на подібності територій, які при цьому можуть бути в різних кінцях країни, за тими чи іншими особливостями, наприклад, гірські чи приморські. Території ж у рамках ФМТ — це завжди група функціонально пов’язаних і взаємозалежних у своєму розвитку сусідніх громад.

Поняття ФМТ базується на визнанні того факту, що розвиток функціональних зв’язків завжди випереджає більш консервативний адміністративний поділ. Жителі одних із них щоденно переміщаються в інші муніципалітети до своїх робочих місць і ввечері повертаються до місць свого постійного проживання. Бізнеси формують ланцюги доданої вартості, в які залучені їхні постачальники та партнери з муніципалітетів-сусідів. Зони покриття постачальників тих чи інших послуг в освіті чи охороні здоров’я також здебільшого виходять за межі одного муніципалітету. Муніципалітети пов’язані між собою в локальні мережі маршрутами громадського транспорту чи інженерною інфраструктурою тощо.

Здебільшого ФМТ формуються навколо міст чи групи міст, які не тільки впливають на розвиток сусідніх громад, а й залежать від них у своєму розвитку.

За визначенням ЄС та ОЕСР, функціональна міська територія включає в себе місто і «зони доїзду» (Commuting Zone). Міста, своє чергою, визначаються як адміністративні одиниці чисельністю від 50 тисяч жителів, більшість з яких живе у так званому міському центрі з високою щільністю населення, а «зони доїзду» — як зони поїздок на роботу у відповідне місто (Travel-to-Work Areas) принаймні 15% зайнятих жителів.

Поняття ФМТ лежить також в основі визначення так званих метрополійних регіонів. До них відносять регіони (міські агломерації), де принаймні 50% жителів живуть у ФМТ із населенням не менш як 250 тисяч. Іншими словами, агломерації фактично трактуються як такі ж ФМТ, тільки більші.

Цей підхід цікавий для нас тим, що передбачає об’єднання в рамках одного об’єкта регіональної політики і сильніших (переважно міських), і слабших муніципалітетів, роблячи ставку на їхній взаємозв’язок, де сильніший фактично підтягує слабших. У практиці ЄС виділення ФМТ базується на достатньо точній статистиці — даних по кожному «пікселю» європейської території розміром 1 км², які формуються й оновлюються шляхом переписів населення. Але навіть за браком такої статистики подібний підхід цілком може бути застосований і у нас у контексті формування регіональної політики, наближеної до ЄС.

Інтегровані територіальні інвестиції

З фокусом на такі функціонально пов’язані території в рамках програмного періоду 2014–2020 років у ЄС було запроваджено інструмент інтегрованих територіальних інвестицій (Integrated Territorial Investments — ІТІ). В його основі — так званий інтегрований або територіально-орієнтований підхід (Place-Based Approach), спрямований на розвиток територій насамперед через реалізацію ними свого власного потенціалу. При цьому до вирішення розвиткових питань має бути задіяний механізм багаторівневого врядування, тобто мають залучатися різні рівні влади — національні, регіональні, місцеві.

Група муніципалітетів, функціонально пов’язаних між собою, для того щоб претендувати на ресурси ІТІ, повинна передусім визначити спільні проблеми та підготувати спільну стратегію і/або план інтегрованого розвитку. Передумовою є також формалізація намірів про співпрацю в формі меморандумів чи міжмуніципальних асоціацій.

Для підтримки реалізації таких інтегрованих стратегій через ІТІ і аналогічні інструменти спрямовувалося не менш як 5% у попередньому і 8% у нинішньому програмних періодах коштів, які країни — члени ЄС отримують через Європейський фонд регіонального розвитку.

Такі стратегії фокусуються переважно на вирішенні трьох ключових завдань:

• стимулювання економічного розвитку відповідних територій і запобігання відпливу з них робочої сили (дуже актуально для України!);
• покращення доступу до якісних послуг для їхніх жителів незалежно від місця проживання;
• посилення «зв’язності» території — подальше укріплення її функціональної цілісності через розвиток дорожньої, транспортної, інженерних мереж.

Що саме нам варто запозичити з цього підходу для більш ефективної відбудови та розбудови українських регіонів?

• Перспектива додаткового фінансування є стимулом для розвитку міжмуніципальної співпраці, якої нам наразі бракує. Представники опитаних у рамках дослідження полюсів економічного зростання за ініціативою Ukraine-Moldova American Enterprise Fund та компанії Сівітта муніципалітетів, які мають досвід реалізації програм ІТІ, стверджують, що, набувши його, вони починають далі реалізовувати спільні програми також за рахунок власних ресурсів без залучення зовнішнього фінансування.
• Значна частина проблем у громадах узагалі не може бути вирішена самотужки окремими громадами, спільні стратегії/плани у цих випадках виглядають більш реалістичними.
• Групи муніципалітетів, які претендують на фінансування через ІТІ, не завжди покривають усю ФМТ, межі якої визначаються за статистичними критеріями. Вирішальною є зацікавленість у співпраці для розвитку, а не адміністративний примус.
• Навіть об’єднавши зусилля, громади часто нездатні потягнути без підтримки держави розв’язання проблем, які потребують значних інвестицій. А саме такі проблеми часто є ключовим стримуючим фактором для створення передумов економічного розвитку відповідних територій (наприклад, забезпечення інвестмайданчиків доступом до енергетичних та інженерних мереж, транспортна доступність тощо) та підвищення якості життя їхніх жителів, особливо у відносно віддалених територіях.
• Кожна така функціональна територія у своїй стратегії визначає свої особливі переваги і потреби. Сфокусована саме на них «таргетована» підтримка підвищує ймовірність, що публічні інвестиції спрацюють із більшою віддачею.
• Інструмент ІТІ передбачає, що відповідні інвестиції можуть здійснюватися з різних програм і фондів та мають відповідати водночас досягненню кількох операційних цілей. У нас же фінансування з різних державних програм часто не синхронізоване, що ускладнює синергетичний ефект.

Стимулювання співпраці сильніших і слабших громади, функціонально пов’язаних у рамках ФМТ, з допомогою інструментів за зразком ІТІ — приклад того, як можна одночасно вирішувати і проблеми стимулювання економічного зростання, і подолання регіональних диспаритетів.

Досвід деяких країн на шляху євроінтеграції

Ідея інтегрованого підходу певною мірою успадковує і доповнює підхід так званих полюсів (або центрів) зростання, який реалізовувався для повоєнного відновлення Франції. Саме прагнення розв’язати одночасно обидві згадані проблеми є спільним в обох підходах. Розглянемо приклади застосування інтегрованого підходу в сусідніх Румунії, Чехії та Польщі.

Метою програми стимулювання полюсів зростання у Румунії, реалізацію якої було розпочато в програмному періоді 2007–2013 років, була «деконцентрація» економічного і соціального розвитку країни, в якій із великим відривом домінувала її столиця Бухарест. Було виділено сім так званих полюсів зростання — центрів відповідних регіонів і одночасно міст із найвищими в регіоні економічними показниками. Вони формували добровільні партнерства (агломерації) із сусідніми муніципалітетами в радіусі 30 км. Також було виділено ще 13 так званих центрів міського розвитку (urban development poles) з чисельністю жителів від 40 тисяч.

На підтримку полюсів зростання було спрямовано 50% коштів, отриманих країною зі структурних фондів ЄС, а напрями їхнього застосування визначалися розробленими інтегрованими стратегіями. Очікувалося, що завдяки концентрації ресурсів добробут, створений цими економічними двигунами, пошириться на сусідні території, а зрештою і на весь відповідний регіон у цілому. При плануванні нового періоду розвиток цих територій спирався уже на запроваджений інструмент ІТІ.

Стратегія регіонального розвитку Чеської Республіки 2021+ базується на інтегрованому підході і передбачає, що інструменти державного втручання не розглядають усієї території Чеської Республіки однаково, а мають різні цілі або реалізуються по-різному на різних територіях. Для імплементації такого підходу вирізняють п’ять типів територій, серед яких метрополіям (Прага, Брно і Острава) відводиться роль драйверів економічного розвитку країни, агломераціям і (суб) регіональним центрам — роль впливу на відповідні території, які їх оточують.

Розвиток кожного типу територій є окремою стратегічною метою, в рамках кожної з яких визначаються оперативні цілі в економічній, інфраструктурній, соціальній та екологічній сферах.

Польща для застосування інструменту ІТІ в рамках програмного періоду 2014–2020 років визначила 24 міста з їхніми навколишніми територіями, з яких 17 — центри воєводств. На їхній розвиток було спрямовано 6,2 млрд євро, з яких 3,8 млрд євро — зі структурних фондів ЄС. Передумовою залучення коштів була формалізація співпраці відповідних центрів із сусідніми гмінами у формі асоціацій чи через меморандуми.

Цей підхід застосовується і в поточному програмному періоді, а на майбутнє фахівці Інституту розвитку міст і регіонів (Краків) пропонують виділені полюси зростання, яким вони відводять роль двигунів економічного розвитку,  доповнити ще 54 центрами балансування розвитку, щоб урівноважити територіальні диспаритети.

Як запустити полюси економічного зростання в Україні?

Очевидно, що нині чітке формулювання дилеми стимулювання економічного зростання і подолання територіальних диспаритетів, яка стоїть перед вітчизняною регіональною політикою, — на порядку денному. Однак інструменти вирішення обох цих завдань слід розглядати не як альтернативні, а як взаємодоповнюючі.

Такий орієнтир задається рекомендаціями ЄС. «Регіональна політика в ЄС є основним інструментом для зменшення регіональних диспаритетів та інвестування в стале та інклюзивне соціально-економічне зростання», — зазначається Європейською комісією у звіті 2023 року щодо прогресу України в імплементації вимог глав, які входять до переліку переговорних у євроінтеграційному процесі.

Досвід країн — членів ЄС показує, що підхід, орієнтований на полюси (центри) зростання різного рівня (ключові агломерації, регіональні та субрегіональні полюси зростання), є, по суті, неуникним. При цьому кожен із цих полюсів має розглядатися не як окреме місто (громада), а в форматі ФМТ. Саме на розвиток таких функціональних міських територій різного рівня і реалізацію ними їхніх функцій відповідно у розвитку економіки національної, регіональної чи місцевої мають бути спрямовані конкретні програми стимулювання.

Очевидно, що механізм такого стимулювання, допоки ми не маємо прямого доступу до структурних фондів ЄС, може бути побудований наразі на національному рівні, але за аналогом ІТІ. Це означає не тільки визначення окремих ліній підтримки полюсів зростання різного типу, а й синергію секторальних програм на основі територіально-орієнтованого підходу.

Фінансова підтримка полюсів має здійснюватися принаймні на середньостроковій (3–5 років) основі. А для її залучення функціонально пов’язаними між собою громадами-сусідами мають напрацьовуватися спільні (інтегровані) стратегії/плани з переліком ключових проєктів, спрямованих на стимулювання їхнього економічного розвитку, посилення функціональних зв’язків і покращення доступу жителів до послуг.

Запропонований підхід значною мірою може сприяти і більш ефективному вирішенню завдань відновлення на локальному рівні, коли постраждалі громади матимуть не тільки державну підтримку, а й підтримку сусідніх громад-партнерів, з якими вони утворюють функціональні групи.