Регулятор хоче фінансуватися коштом учасників ринку. Профільні асоціації проти

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку (НКЕК), розробляє новий законопроєкт, де передбачена стаття про фінансування установи коштом учасників ринку. Зокрема, установи, що працюють у сфері електронних комунікацій, мають сплачувати внесок, який буде визначатися регуляторним органом і не може перевищувати 1,5% загального доходу платників внеску. У разі несплати запроваджується штраф. Профільні асоціації не підтримують таку ініціативу. Детальніше у матеріалі «Детектора медіа».

Законопроєкт і позиція НКЕК

Проєкт закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» оприлюднений на сайті НКЕК. До 15 травня мало тривати громадське обговорення цієї ініціативи.

У законопроєкті йдеться, що платниками внесків на регулювання є установи, що працюють у сфері електронних комунікацій. Внески нараховуються від загального доходу наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі й електронних комунікаційних послуг за звітний квартал.

При цьому розмір внеску визначає сам регулятор щорічно і щоквартально його переглядатиме відповідно до свого внутрішнього порядку.  Втім, як ідеться у законопроєкті, ця ставка не може перевищувати 1,5% загального доходу платників внеску від наданих ними послуг доступу до електронної комунікаційної мережі й електронних комунікаційних послуг за попередній рік. Ця сума сплачується до спеціального фонду Державного бюджету України щоквартально протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, та є джерелом фінансування самої НКЕК.

Регуляторний орган щороку до 15 березня оприлюднює на своєму офіційному вебсайті:

• перелік платників внеску на регулювання;
• ставку внеску для кожного з платників внеску на регулювання;
• щорічний огляд своїх адміністративних витрат;
• загальну суму сплачених платниками внесків на регулювання за попередній рік.

У разі несплати внеску на регулювання або сплати його не в повному обсязі НКЕК накладає штраф у розмірі 5% несплаченої суми внеску на регулювання та може звернутися до суду про стягнення. Рішення про накладення штрафу приймається регуляторним органом на підставі акта перевірки суб’єкта господарювання або подання відповідного структурного підрозділу регуляторного органу про несплату.

Також у законопроєкті є виняток, що ці вимоги не застосовуються, якщо загальна сума доходів установи від наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі й електронних комунікаційних послуг за попередній річний звітний період не перевищує 1167 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року. Тобто понад 10 мільйонів гривень.

Більшу частку телекомринку ринку та його доходів  контролюють великі гравці: мобільні оператори, національні інтернет-провайдери. Тому більшість компаній за обсягами доходів під цей виняткок у разі прийняття закону не підпадатиме. Умовно кажучи, якщо середній чек за інтернет (ARPU) становить 250 грн на місяць, то ліміт у 10 мільйонів гривень на рік перевищить будь-який провайдер, що має понад 3300 абонентів. А це рівень усього кількох багатоповерхівок або одного невеликого селища чи села.

У коментарі «Детектору медіа» голова НКЕК Лілія Мальон розказала, що розробка законопроєкту випливає з євроінтеграційних зобов’язань України. Зокрема, статті 116 та 391 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами. У ній серед зобов’язань України є забезпечення незалежності й адміністративної спроможності національного регуляторного органу у сфері електронних комунікацій.

«Окрім того, необхідність забезпечення незалежності (зокрема фінансової незалежності) НКЕК як національного регуляторного органу у сфері електронних комунікацій (НРО) неодноразово відзначалася Європейською Комісією на різних рівнях, включаючи й звіти про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу декілька років поспіль», — прокоментувала Лілія Мальон.

Також у НКЕК пояснюють, що питання незалежності (фінансової, інституційної та адміністративної) національного регуляторного органу у сфері електронних комунікацій випливає з Європейського кодексу електронних комунікацій (EECC). Там ідеться, що держави-члени ЄС, серед іншого, повинні гарантувати незалежність національних регуляторних органів (НРО) та забезпечити, щоб вони мали достатні (sufficient) технічні, фінансові та кадрові ресурси для виконання покладених на них завдань (ч.2 ст.6).

НКЕК наводить дослідження 2022 року, проведене на запит BEREC, організації з економічних досліджень Ecorys та Університетом Утрехта. Воно визначило поганою практику залежності НРО винятково від державного бюджету, оскільки це сприяє політичному втручанню та перешкоджає найняти висококваліфікований персонал із зарплатами на рівні приватної сфери. Саме з бюджету на сьогодні фінансується НКЕК. На противагу цьому, як каже Лілія, 21 регулятор у країнах ЄС, що входить до BEREC, покриває щонайменше 70% своїх фінансових потреб завдяки адміністративним зборам, що сплачують регульовані учасники ринку.

«У контексті НКЕК чинна модель фінансування — винятково коштом загального фонду державного бюджету — на практиці не забезпечує належної фінансової та інституційної спроможності регуляторного органу. В умовах воєнного стану, цифрової трансформації держави та інтеграції України до Єдиного цифрового ринку ЄС це створює системні ризики для виконання НКЕК покладених на неї функцій. Зокрема, фактичний бюджет НКЕК, не збігається з реальною потребою», — пояснила голова НКЕК і навела наступні розрахунки.

Лілія Мальон говорить, що мета законопроєкту — повністю змінити саму модель і зняти фінансовий тягар утримання регулятора з загального фонду держбюджету: «При цьому в нинішніх умовах указаний тип моделі фінансування вбачається оптимальним для України, зокрема через неминучу потребу у відновленні та реконструкції сектора електронних комунікацій (у якому НКЕК буде відігравати важливу роль). А також через потенціал цього сектора для інтеграції до Єдиного цифрового ринку ЄС (передусім у частині роумінгу і в подальшому усього сектору загалом), обов’язковою умовою для якої буде наявність повністю незалежного НРО. Ці кошти матимуть винятково цільове призначення і можуть витрачатися лише на забезпечення інституційної спроможності НКЕК для виконання її законних функцій, визначених законами України. Всі моделі, дослідження, цифрові інструменти спрямовані для ринку та для споживачів».

За її словами, при розробці запропонованої моделі фінансування та забезпечення незалежності враховувалися європейські практики та стандарти правового регулювання країн ЄС, що є прямою вимогою для інтеграції України до Єдиного цифрового ринку. Зокрема: Європейський кодекс електронних комунікацій (Директива ЄС 2018/1972), Регламент BEREC (органу європейських регуляторів електронних комунікацій), досвід країн-членів ЄС (Модель «Фінансування з ринку»).

Також у НКЕК обґрунтували доцільність ставки саме 1,5%. «Законопроєктом пропонується набрання чинності положення щодо запровадження регуляторного збору з 1 січня 2027 року. За попередніми розрахунками, для забезпечення фінансування потреб НКЕК того року відповідна планова ставка внеску на регулювання може бути встановлена 0,284%, а у 2028-му — 0,243%», — сказала Лілія Мальон.

За розрахунками НКЕК, для забезпечення повноцінної роботи НКЕК на 2027 рік необхідно 401 124,3 тис. грн на рік. В Україні орієнтовно 56,1 млн абонентів фіксованого та мобільного зв’язку. Ці витрати з розрахунку на одного абонента становитимуть близько 7,15 грн на рік або приблизно 0,60 грн (60 копійок) на місяць.

Також НКЕК звертає увагу, що в запропонованій редакції законопроєкту чітко встановлено формульний механізм визначення ставки внеску на регулювання.

Формула: V = P/D*100 %,

де V — планова ставка внеску на регулювання;

Р — плановий обсяг потреб у фінансуванні НКЕК на наступний бюджетний рік відповідно до проєкту кошторису НКЕК;

D — сума доходу платників внеску на регулювання від провадження діяльності, що регулюється НКЕК, за попередній рік.

«Законопроєкт не містить положень, які створювали б корупційні ризики або потенційний конфлікт інтересів у діяльності НКЕК. Відсутність дискреційності при визначенні ставки внеску, публічність фінансової інформації, функціонування у межах бюджетного законодавства та наявність фінансового і публічного контролю  унеможливлюють непрозоре використання коштів або зловживання при реалізації законопроєкту», — каже голова НКЕК.

На запитання про те, як регулятор планує звітувати перед ринком за використання внесків, у НКЕК відповіли, що ця інформація є відкритою і може бути надана згідно з законом про доступ до публічної інформації. Також НКЕК оприлюднює свої рішення, плани та результати роботи на сайті.

«НКЕК системно здійснює внутрішній аудит використання коштів та виконання бюджету (кошторису), а також плануємо залучати зовнішні компанії для проведення фінансового аудиту, результати якого будуть публічними», — додала Лілія Мальон.

Ставка зависока. Профільні асоціації проти

Наталія Клітна, голова Асоціації правовласників і постачальників контенту (АППК) вважає, що запропонована модель фінансування НКЕК має бути переглянута, потребує додаткових запобіжників і економічного обґрунтування: «На перший погляд 1,5% може виглядати не дуже великою сумою. Але важливо розуміти, що йдеться про відсоток від загального доходу (обороту), а не прибутку компаній. Для телеком-галузі це дуже суттєво. За інформацією ДПС, середнє податкове навантаження у сфері електронних комунікацій сьогодні на одного платника податку складає близько 3%. Тобто фактично пропонується додатково встановити внесок, який може дорівнювати майже половині вже наявного податкового навантаження на галузь».

Також, за її словами, ця модель є особливо чутливою для регіональних операторів. Аж надто для тих, які працюють близько до кордону чи зон бойових дій. Бо вони інвестують у резервне живлення, відновлення мереж після обстрілів і забезпечення стійкості інфраструктури.

«Ми не виступаємо проти незалежності регулятора як такої. Але, на нашу думку, фінансування НКЕК має бути прозорим, пропорційним і супроводжуватися чіткими обмеженнями: аудитом витрат, зрозумілою методикою розрахунку внеску та механізмами, що робити в надзвичайних ситуаціях. Окремий ризик — надмірна концентрація дискреції регулятора, коли орган одночасно встановлює правила ринку, контролює операторів і фактично впливає на обсяг власного фінансування. Саме тому проєкт болюче сприймається представниками галузі», — додає Наталія Клітна.

Окреме занепокоєння у неї викликає позиція НКЕК у формуванні законодавчої політики у власних інтересах: «При цьому частина четверта статті 4 Закону України “Про НКЕК” не наділяє регуляторний орган повноваженнями самостійно розробляти законодавчі ініціативи. Закон передбачає лише право НКЕК вносити пропозиції до органів, відповідальних за формування державної політики та підготовку законопроєктів.

Фактичне самоконструювання регулятором власних повноважень і механізмів фінансування створює інституційний конфлікт інтересів і суперечить самій логіці розподілу функцій між парламентом, урядом і незалежним регулятором».

Також проти впровадження регуляторного збору виступає Олександр Савчук, голова правління Інтернет-асоціації України (ІнаУ). Він, як і Наталія Клітна, звертає увагу на те, що введення збору з обороту в розмірі 1,5% за розмірами можна порівняти з розмірами податків, що вже існують: «Звісно, мається на увазі не за ставкою, а за таким неофіційним показником як податкове навантаження по відповідних податках. Наприклад, той самий військовий збір, який використовується для потреб ЗСУ, часто має менше податкове навантаження, ніж запропонований регуляторний збір. Що само по собі вже є абсурдом. Тобто впровадження такого збору по суті є викривленням і перекручуванням податкової політики держави та суттєвою зміною умов роботи».

Також Олександр пояснює, що ринок фіксованого зв’язку не використовує обмежений ресурс (частоти та телефонні номери). У роки Незалежності він формувався без регулювання, і внаслідок цього виникло конкурентне середовище. «Останні роки НКЕК, маючи всі можливості, продемонстрував свою неспроможність і “майстер-клас” в уникненні відповідальності за розв’язання проблем галузі, до яких, наприклад, належать проблеми з використанням кабельної каналізації зв’язку (ККЕ), проблеми демпінгу, перехресне субсидування й інші. Так зване підвищення незалежності регулятора, що пропонує законопроєкт, тільки спростить регулятору і подальше уникання будь-яких обов’язків і відповідальності», — сказав він.

Савчук пояснює, що в нинішніх умовах, коли ринок суттєво не зростає, кількість абонентів не збільшується, недоцільно вводити додаткові фінансові навантаження. Він вважає, що  при погодженні на регуляторний збір потрібно мати дискусію та порозуміння у суспільстві. Зокрема й відповіді на запитання: чому фінансування НКЕК має бути змінено, чому граничний відсоток збору саме 1,5%, а не 0,5% чи 3%? Чому це відсоток саме від обороту, чи ефективно працює НКЕК, чому регуляторний збір тільки з галузі ЕК, а не з поштової галузі, чому не можна перенести розгляд законопроєкту на час після війни. Савчук каже, що є й інші запитання.

За його словами, ІнАУ й інші асоціації запропонували велику кількість юридичних правок до законопроєкту, які хоча б частково розв’язують згадані проблеми. «При відсутності й уникненні відповідей на проблематику у вигляді відповідних статей законопроєкту не може йтися про його підтримку з боку будь-якої асоціації або гравця ринку та взагалі людини, що має здоровий глузд», — додав він.

Тетяна Попова, голова Ради Телекомпалати України, саму ідею інституційно незалежного регулятора підтримує, бо це «нормальна практика для країн Європейського Союзу». Але при цьому вона вважає, що те, що зараз «пропонується ринку, виглядає не як посилення незалежності НКЕК, а як спроба повністю перекласти утримання державного органу на бізнес». Пропозиції вона вже направила регулятору.

«Інституційна незалежність і фінансова безконтрольність — це трохи різні речі. Оператори та провайдери сьогодні не просто надають послуги. Вони відновлюють мережі після обстрілів, закуповують генератори та акумулятори, тримають зв’язок у прифронтових регіонах, інвестують у резервування мереж під час блекаутів. І саме в цей момент ринку пропонують додатковий збір — до 1,5% від доходу компаній, причому не від прибутку, а від обороту. Виглядає, як контрольний постріл у голову», — каже Тетяна.

Максим Смілянець, співвласник та один із засновників «Телеком Юкрейн», акціонер провайдера «Вінер Телеком» (Херсон), вважає ставку у 1,5% надмірно високою: «Для багатьох операторів і провайдерів це фактично рівень їхнього річного прибутку у відсотках. А для провайдерів прифронтових територій — це взагалі дуже погана історія, оскільки рівень допомоги від держави на поточний момент для них фактично дорівнює нулю. Все тримається на субсидіях власників таких компаній, які зараз або працюють “в нуль”, або взагалі є збитковими. І навіть після війни ця ситуація на прифронтових територіях не зміниться швидко, оскільки руйнування мереж дуже великі, допомоги немає і прогнозів щодо допомоги, на жаль, поки теж немає».

Тетяна Попова вважає, що незалежність не може будуватися через фактично новий податок для окремих представників галузі, без чіткої формули, без жорстких обмежень і без зрозумілого контролю за тим, як саме визначатиметься потреба у фінансуванні.

«Особливе занепокоєння викликає те, що НКЕК фактично пропонується самостійно визначати власні фінансові потреби та розмір збору для ринку. Це дуже небезпечний прецедент. Жоден орган державної влади не повинен отримувати можливість одночасно регулювати ринок, контролювати його та самостійно визначати, скільки грошей цей ринок має сплатити на його утримання», — каже Тетяна Попова.

Також вона бачить ризик у тому, що запровадження внеску на регулювання може спровокувати перехід бізнесу в тінь. Її, як і Олександра Савчука, цікавить, чому підприємства поштового зв’язку звільняються від такого внеску.

«Окрім того, турбує ще те, що внесок на регулювання хочуть запровадити лише для приблизно 500 компаній надавачів електронних комунікаційних послуг. Тобто з понад п’яти тисяч провайдерів, що в Реєстрі, фінансуватимуть Регулятора 10% із них. Це справедливо? Виглядає як спроба “задобрити” частину ринку, погасити їхню невдоволеність і фактично внести розкол», — каже Тетяна.

За її словами, ринок електронних комунікацій сьогодні і так є одним із найбільших платників податків і зборів до бюджету:

«Галузь сплачує, окрім усіх податків, ренту за радіочастотний спектр, ліцензійні платежі, внески до Пенсійного фонду за користування мобільним зв’язком, оплачує послуги радіочастотного моніторингу. Тобто бізнес уже фінансує державу та регуляторну систему через наявні механізми. Якщо хтось думає, що провайдеру достатньо просто підняти вартість своїх послуг на 1,5% і це перекриє внесок на регулювання, то запевняю вас, так це не працює».

Тетяна додає, що переконана в тому, що держава може забезпечити фінансову автономію НКЕК шляхом перерозподілу частини вже наявних надходжень, а не через запровадження нового збору.

Окрім цього Попова звертає увагу на необґрунтованість тверджень про те, що такі зміни необхідні для виконання вимог Угоди про асоціацію: «Погляньмо тоді на європейських регуляторів: якщо не брати до уваги ті країни, де фінансування йде з державного бюджету (який отримує в рази більше коштів від нашої галузі, ніж зараз в Україні) чи ті країни, де існує змішана система (адміністративні  витрати покриває держбюджет, витрати на регулювання і розвиток коштом ринку), то в країнах ЄС внески на регулювання зазвичай становлять 0,05—0,15% доходу і прив’язані до фактичних витрат регулятора. Запропоновані в Україні до 1,5% — це у багато разів більше за типову європейську практику!».

Максим Смілянець теж вважає ставку завищеною: «Дуже важко сказати, оскільки, згідно зі звітами НКЕК, їм би вистачало 0,5%—0,7% відповідно до їхніх заявлених бюджетів. Також треба зазначити, що у багатьох європейських країнах прийнята і працює змішана практика фінансування органів, подібних до НКЕК, а саме: частина фінансується державою і частина — бізнесом. Вважаю, що для країни, яка проходить через війну, подібна практика була б найбільш зрозумілою і для української галузі електронних комунікацій. Тобто 50% нехай фінансує держава, а 50%, або ж 0,3% (а не 1,5%), — фінансуються бізнесом». Така змішана модель фінансування, на думку Максима, додасть контроль держави за витратами, що значно зменшує ризики можливого нецільового використання бюджету.

За словами Тетяни Попової, у цьому році Державним бюджетом заплановано спрямувати на фінансування Комісії 230 млн грн: «На наступний рік (уже коштом ринку) Комісія хоче витратити 410 млн грн, обґрунтовуючи це необхідністю компенсувати провайдерам 110 млн збитків на розгортання мереж для забезпечення універсальних електронних комунікаційних послуг. Ще невідомо коли, ким і в яких населених пунктах ці мережі розгортатимуться, проте витрати вже пораховані. І ще один момент: зараз НКЕК запевняє нас, що внески будуть не більше, ніж 0,5% від доходу, тоді чому б у проєкті закону так і не написати? Мені дуже не подобається ця вся історія».

Тетяна Попова вважає, що не потрібно квапитися з такими новаціями, а провести широке професійне обговорення з залученням бізнесу, держави та європейських партнерів.

У пресслужбі Lifecell «Детектору медіа» відповіли, що також підтримують необхідність забезпечення незалежності й інституційної спроможності регулятора, але запропонована модель викликає низку запитань щодо її доцільності та впливу на ринок: «По суті, йдеться про запровадження з 2027 року додаткового обов’язкового платежу для окремих учасників ринку. При цьому залишається відкритим питання, чи забезпечує така модель реальне посилення фінансової незалежності Регулятора, чи фактично лише змінює джерело фінансування державної інституції».

Lifecell також наголошує на необхідності широкого професійного обговорення цієї ініціативи та пошуку збалансованого рішення. Бо у разі її прийняття з’явиться додаткове фінансове навантаження на операторів в умовах повномасштабної війни.

«Водночас європейське законодавство не встановлює обов’язкової вимоги щодо виняткового фінансування національних регуляторів внесками учасників ринку. У країнах ЄС застосовуються й інші підходи: фінансування з державного бюджету та змішані моделі (державне фінансування та внески з ринку). Тому вибір моделі має враховувати не лише потреби Регулятора, а й загальний економічний контекст, стан ринку та рівень податкового навантаження на бізнес. На нашу думку, незалежність Регулятора насамперед визначається його повноваженнями, інституційною спроможністю та здатністю ухвалювати своєчасні й ефективні рішення. Джерело фінансування є важливим елементом, однак не єдиним критерієм незалежності», — додали у пресслужбі Lifecell.

Депутат, голова підкомітету з питань безпеки у кіберпросторі, урядового зв’язку, криптографічного захисту інформації Олександр Федієнко на прохання оцінити законопроєкт сказав: «Я оцінюю цю ініціативу як таку, яку в парламенті не буде проголосовано (для цього в парламенті потрібен депутат, який буде пояснювати парламенту, навіщо це). Але при цьому вважаю, що регулятору потрібно більше незалежності, особливо якщо ми кажемо про фінансування. Але потрібна комбінована історія: наділити повноваженнями регулятора потрібно спочатку, щоб він мав відповідний вплив. А тільки після цього переходити до економічної підтримки».