25 миллиардов за право контролировать силовиков. Почему Рада блокирует Антикоррупционную стратегию

Верховная Рада во второй раз за осень убрала из повестки дня Антикоррупционную стратегию на 2026–2030 годы. В сентябре ее не рассмотрели, в октябре история повторилась. Первый год действия документа подходит к концу, а парламент до сих пор не проголосовал за него даже в первом чтении. На этой неделе Верховная Рада также не включила в повестку дня ни одного из антикоррупционных законопроектов, предусмотренных стратегией.

Причина — нехватка голосов и несогласие части депутатов с несколькими положениями. Одно из них позволило бы руководителю Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) самостоятельно вносить в Единый реестр досудебных расследований (ЕРДР) сведения о возможных преступлениях народных депутатов без участия генерального прокурора. Споры ведутся также вокруг конкурсов на руководящие должности в правоохранительных органах и участия независимых экспертов.

У промедления есть цена. С принятием стратегии связано финансирование в размере 419,7 млн евро по Ukraine Facility, с утверждением Государственной антикоррупционной программы — еще 64,4 млн евро. Вместе это около 25 млрд грн по соответствующему курсу. Украина уже пропустила два срока выполнения обязательства.

И даже если депутаты найдут голоса для первого чтения, самая острая борьба за содержание стратегии может развернуться позже. На кону — миллиарды европейской помощи для воюющей страны и сохранение политического контроля Банковой над правоохранительной системой. Торг продолжается.

От проекта НАПК до трех версий в Раде

Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) приступило к разработке новой Антикоррупционной стратегии в июле 2024 года. Начали с инвентаризации функций государства и определения сфер, наиболее подверженных коррупции. Таких оказалось 16 — от судебной системы, прокуратуры и обороны до энергетики, таможни, налогов, здравоохранения и образования. Еще десять направлений охватывали работу самой антикоррупционной системы. К подготовке документа привлекли 138 экспертов, работавших в 26 командах. Разработчики проанализировали 222 замечания и предложения от государственных органов и 42 рекомендации Европейской комиссии.

В результате НАПК фактически взяло на себя роль государственного аналитического центра. Исследуя коррупционные риски, эксперты выявляли причины неэффективности целых отраслей — от кадровых назначений до распределения бюджетных средств. Вместо узкого антикоррупционного документа появилась своеобразная стратегия реформирования государства. Ирония в том, что такое комплексное видение предложило не профильное правительственное министерство, а антикоррупционное агентство.

2 апреля 2026 года проект поступил в Кабмин. Уже 8 апреля правительственный комитет, как следует из протокола его заседания, решил убрать положение о конкурсном отборе руководителей Национальной полиции. На тот момент первым заместителем главы Нацполиции был Максим Цуцкиридзе (сейчас он временно исполняет обязанности главы), которого в публикациях называли кумом заместителя руководителя офиса президента Олега Татарова. Сама по себе эта связь не объясняет решение правительства, но добавляет политический контекст дискуссии о независимости кадровых назначений.

В середине апреля на обсуждении с участием тогдашнего вице-премьера Тараса Качки, НАПК и общественных организаций стало известно, что под вопросом также конкурсный отбор директора Государственного бюро расследований (ГБР) и изменение процедуры отбора генерального прокурора. Между тем правительственная редакция не поступала в парламент, а до первого срока выполнения обязательства по Ukraine Facility — конца июня — оставалось все меньше времени.

13 мая глава парламентского комитета по вопросам антикоррупционной политики Анастасия Радина, не дождавшись правительственного текста, зарегистрировала законопроект №15230 на основе редакции НАПК. В нем сохранились положения о более прозрачном отборе генерального прокурора, открытом конкурсе на должность директора ГБР с проверкой добропорядочности кандидатов и постепенном переходе к конкурсным назначениям руководства Нацполиции.

Спустя время Кабмин внес свою, смягченную, версию. Еще одну подали депутаты «Европейской солидарности», взяв за основу текст НАПК и дополнив его положениями о ГБР. В мае–июле три проекта сводили в один, согласовывали замечания ведомств и парламентских комитетов. Так появился доработанный законопроект №15230-д, поддержанный антикоррупционным комитетом. Но голосов за него до сих пор нет.

Менее 1% документа: что именно не устраивает депутатов

По оценке собеседника, знакомого с подготовкой стратегии, положения, вызывающие наибольшее сопротивление, составляют менее 1% ее текста. Но именно из-за них парламент не может перейти к голосованию.

Прежде всего речь идет о нормах, влияющих на расследование коррупционных преступлений: пересмотре так называемых поправок Лозового, изменениях в статью 49 Уголовного кодекса Украины о сроках давности и расширении подследственности Национального антикоррупционного бюро (НАБУ).

Это разные механизмы. Поправки Лозового касаются сроков досудебного расследования и последствий их истечения. Статья 49 Уголовного кодекса Украины — освобождения от уголовной ответственности в связи с истечением срока давности. Расширение подследственности НАБУ изменит круг дел, которые будет расследовать бюро. От этих правил зависит, дойдет ли уголовное производство до суда и не завершится ли без рассмотрения обвинения по сути.

Однако самым чувствительным для самих народных депутатов оказался вопрос полномочий руководителя САП. Сейчас сведения об уголовных правонарушениях народных депутатов в ЕРДР вносит генеральный прокурор или лицо, исполняющее его обязанности. Стратегия предусматривает, что руководитель САП должен получить право делать это самостоятельно.

Разница принципиальная. Генпрокурора назначает президент с согласия Верховной Рады, а руководителя САП избирают по результатам отдельного конкурса. Предлагаемое изменение устранило бы зависимость начала расследования в отношении депутата от решения должностного лица, назначение которого напрямую связано с политической властью.

Показательна позиция представителя «Слуги народа» Ольги Василевской-Смаглюк, предложившей отложить этот вопрос до следующего созыва парламента: «Разработку нормы о самостоятельном внесении сведений в ЕРДР по нардепам антикоррупционным прокурором мы поручим депутатам следующего — Х созыва. А когда он будет — неизвестно, может, уже и 2030 год пройдет».

При военном положении парламентские выборы не проводят. Так что депутаты фактически предлагают отложить ограничение политического влияния на начало расследований в их отношении на неопределенный срок.

Еще один спор касается участия международных экспертов в конкурсах и оценке работы антикоррупционных органов. Сторонники такого механизма видят в нем предохранитель от политического влияния на отбор руководства НАБУ, САП и НАПК. Противники настаивают, что назначение украинских чиновников должно оставаться решением украинских институтов без решающего участия представителей, делегированных международными партнерами.

Не менее острый вопрос — назначение руководителей правоохранительных органов. Стратегия предусматривает конкурсный подход к отбору генерального прокурора, изменение процедуры отбора директора ГБР и постепенный переход к конкурсному назначению руководства Национальной полиции.

Самая чувствительная должность — генеральный прокурор. Конституционные полномочия президента и Верховной Рады по его назначению и увольнению остаются неизменными. Вопрос в том, кто и по каким правилам определит кандидатуру.

В плане Ukraine Facility речь идет о комплексной реформе и деполитизации прокуратуры, но требования конкурса на должность генпрокурора прямо не прописаны. Этим и пользуется власть. Вице-премьер по вопросам евроинтеграции Всеволод Ченцов уже заявил, что не видит ни необходимости, ни возможности проводить такой конкурс. Хотя в плане Качки — Кос он предусмотрен отдельно.

Конечно, фигуры в этой игре переставляет Банковая. Для президента крайне важно сохранить опору на подконтрольный ему силовой блок, в котором генпрокурор — одна из ключевых фигур. Через эту должность власть сохраняет рычаги влияния на уголовные производства, в том числе касающиеся представителей антикоррупционных органов. И именно поэтому открытый конкурс мог бы стать реальным шагом к деполитизации прокуратуры, а не оставить ее в руках президента, в частности как инструмент для организации новых атак на НАБУ и САП.

Что касается ГБР, сопротивление связано и с будущим назначением директора бюро. По информации источников, противники реформы стремятся сохранить возможность назначить нового руководителя без открытого конкурса. В переговорах, по словам собеседника, фигурирует перспектива сохранения нынешней модели влияния на бюро еще на семь лет. Конкурсные процедуры для руководства Нацполиции также ограничили бы возможности кадровых назначений исключительно решениями исполнительной власти.

Отдельное сопротивление вызывает реформа адвокатуры, затрагивающая интересы руководства Национальной ассоциации адвокатов Украины во главе с неизменной с 2012 года Лидией Изовитовой и связанных с ним депутатов. Именно эта до сих пор не реформированная система дала прибежище адвокату Андрею Ермаку, который развернул активность среди военных, пытаясь создать себеновую репутацию. Поэтому речь идет не только о правилах адвокатского самоуправления, но и о сохранении влияния на него.

Все это пока только стратегия, а не изменения в законы. Конкретные реформы еще предстоит принимать отдельно, а меры и сроки их реализации — определять в Государственной антикоррупционной программе. Но даже обязаться провести эти изменения депутаты не готовы: после утверждения стратегии отступать от обещанного станет сложнее.

Найдутся ли голоса — и какой будет цена компромисса

Законопроект №15230-д планировали вынести на рассмотрение 3 сентября и 13 октября. Оба раза голосование не состоялось. По информации наших источников в Верховной Раде, причина — отсутствие уверенности, что документ наберет хотя бы 226 голосов в первом чтении. Даже после всех уступок поддержка президентской фракции остается под вопросом.

По оценке собеседника, осведомленного о переговорах, вне «Слуги народа» можно собрать примерно 90 голосов. Из них около 40–45 могут обеспечить «Европейская солидарность» и «Голос», еще до 50 — депутатские группы «Платформа за життя та мир», «Відновлення України», «За майбутнє», «Довіра» и внефракционные. На поддержку «Батьківщини» никто не рассчитывает. Значит, еще примерно 130 голосов придется искать в «Слуге народа». Без политического решения внутри президентской фракции стратегия так и останется законопроектом.

Часть противоречий удалось снять еще в парламентских комитетах. В частности, разработчики согласовали значительную часть замечаний комитетов по вопросам образования и цифровой трансформации без изъятия принципиальных положений документа.

Одним из самых сложных стало рассмотрение в комитете по вопросам правовой политики. Переговоры шли с мая, а одно из заседаний, по словам собеседника, растянулось примерно на шесть часов и завершилось большим перечнем замечаний. После консультаций разработчикам удалось сохранить около 95% положений соответствующего раздела стратегии. Но часть членов комитета по-прежнему выступает против участия независимых экспертов, делегированных международными партнерами, в конкурсных и других коллегиальных органах.

Непростыми были и переговоры по налоговому и таможенному блокам. Глава комитета по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Даниил Гетманцев присоединился к пересмотру соответствующих положений. Изначально речь шла об исключении или существенном ослаблении части антикоррупционных мер. Но после консультаций, по оценке источника, удалось снять более 90% разногласий и сохранить основные положения по налоговой и таможне. Это, впрочем, не гарантирует голоса всех членов комитета.

В то же время комитет по вопросам правоохранительной деятельности под руководством Сергея Ионушаса, по информации источников в нем, до сих пор не рассмотрел компромиссный законопроект. И это не случайная деталь: именно здесь пересекаются интересы офиса президента и заместителя его руководителя Олега Татарова, с которым связывают неформальное влияние Банковой на силовиков. Но не стоит путать Татарова с центром принятия решений. Он не самостоятельный игрок, а проводник политической воли президента. И уже сейчас можно прогнозировать, что именно правоохранительный комитет станет тем топором, которым Банковая будет рубить ключевые антикоррупционные положения, заложенные в стратегию.

…Главная угроза для стратегии — провал не только первого чтения, но и второго. Именно тогда с помощью поправок можно выхолостить положения, ограничивающие политический контроль над правоохранительной системой. И комитет Ионушаса может стать ключевой площадкой этой борьбы.

Для Банковой первое чтение может стать удобным сигналом международным партнерам. Однако Ukraine Facility требует окончательного утверждения стратегии. Одного голосования за основу для получения средств недостаточно.

Итак, перед парламентом стоят две взаимосвязанные задачи: найти 226 голосов и не потерять в процессе поиска компромисса те положения, ради которых стратегия вообще разрабатывалась. Ведь если в первом чтении депутаты согласятся с необходимостью более независимых правоохранительных органов, а ко второму исключат конкурсы, международных экспертов и новые полномочия САП, формально документ может быть принят. Но политический контроль над системой, который он должен был ограничить, останется практически неизменным. И если народные депутаты и Банковая думают, что международные партнеры слепые, то это точно не так.