Реформа государственного управления во время войны: готово ли новое правительство изменить систему?

Украинская власть снова взялась за реформу государственной службы. В парламенте продвигают законопроект №13478-1, призванный восстановить конкурсный отбор на государственные должности и изменить кадровые процедуры. Правительство заявляет о намерении перезапустить реформу государственного управления, которая продолжается уже десять лет. На этот раз выполнение обязательств перед ЕС связано еще и с финансированием.

За годы политического вмешательства в кадровые решения, назначений без открытого конкурса и ручного управления украинская государственная служба утратила значительную часть своей институциональной устойчивости. Во время большой войны это уже не только проблема качества государственного аппарата. От способности правительства принимать и выполнять решения зависит способность страны обеспечивать оборону, использовать ресурсы и противостоять истощению.

Способен ли новый законопроект изменить систему государственной службы и почему без реформирования самого правительства, министерств и их функций полноценная реформа государственного управления останется незавершенной?

Новый старт старой реформы

Напомню, что в соответствии с первой редакцией Стратегии реформирования государственного управления Украины на 2016–2020 годы (соразработчиком которой был я) реформу должны были завершить до конца 2020 года.

Речь шла о системной перестройке работы министерств, подготовке правительственных решений, подборе государственных служащих и предоставлении услуг гражданам. Главная цель — создать профессиональную систему управления, способную эффективно работать независимо от смены правительств.

Одним из ключевых элементов реформы стало введение института государственных секретарей министерств. Это была уже вторая попытка создать в Украине такой институт: первая, в период президентства Леонида Кучмы, закончилась неудачей. Государственные секретари должны были обеспечить профессиональное управление аппаратом министерств и его стабильную работу независимо от смены политического руководства. Но и вторая попытка не дала ожидаемого результата.

Еще одним важным элементом реформы стало создание директоратов в министерствах, которые должны были стать центрами разработки государственной политики и стратегического планирования. Но и эта новация не оправдала ожиданий. Вместо формирования политики директораты часто погружались в текущую работу, их функции дублировали старые департаменты, а существенная разница в оплате труда новых специалистов по вопросам реформ и остальных госслужащих порождала внутренние конфликты. В итоге, после сокращения финансовой поддержки и реорганизаций директораты в значительной степени утратили свою первоначальную роль и стали частью обычной министерской бюрократии.

Разрушительный удар по реформе нанесла пандемия COVID-19, когда, по сути, отменили назначения государственных служащих по конкурсу. После начала полномасштабного вторжения эта практика продолжилась в условиях военного положения. Поэтому один из базовых принципов реформы — открытый конкурсный отбор на основе профессиональных качеств — перестал полноценно работать, а возможности политического влияния на кадровые назначения расширились.

Недавно действующий премьер Сергей Корецкий на первом заседании Координационного совета КМУ по вопросам реформирования государственного управления под его председательством заявил, что «правительство определило конкретные шаги по совершенствованию системы государственного управления». (Хорошо, что Раду возглавил премьер, ведь именно глава правительства должен быть лидером этой «реформы реформ»). Якобы речь снова идет о комплексном пересмотре системы государственного управления, цифровизации, сокращении вакантных должностей, пересмотре количества заместителей министров и реформировании профессиональной подготовки госслужащих.

Из известных заявленных шагов реформы (Координационный совет Кабинета министров по вопросам реформирования государственного управления возобновил работу и на заседании уже рассмотрел подробный план реформы) — ограничение количества заместителей министров (давно пора, а то в некоторых министерствах из них можно сформировать отдельную колонну на параде ко Дню Независимости) и сокращение количества должностей государственной службы на 4000 единиц за счет вакансий. Но все это технические меры, а не реформа.

Почему реформа так и не состоялась

Потому что она не была и не является приоритетной и желательной для власти как таковой, а не только для нынешней, которая довела это нежелание до абсолюта. Ведь «ручное» управление государственными органами и назначение лояльных и послушных чиновников на политические должности, руководителями государственных органов и предприятий желательны и удобны в парадигме, в которой украинское государство живет больше 30 лет: власть — крупнейший ресурс для обогащения. Всегда это скромно объяснялось «отсутствием политической воли».

Во времена президентства Кучмы, Ющенко, Януковича и Порошенко между политическими партиями большинства в парламенте делились не только политические портфели, но и должности в государственных органах и на предприятиях, которые служили средствами обогащения для чиновников и их политических покровителей. Именно со времен Кучмы сформировались коррупционные пирамиды, которые последующие правительства (разве что за исключением правительства Гончарука, пришедшего на волне нового демократического президента Зеленского и от которого система быстро избавилась) воспроизводили с завидной последовательностью.

Для монобольшинства и делиться с кем-то не было необходимости: коррупционные пирамиды вернулись. «Нафтогаз», «Энергоатом», Минэнерго, Минюст, ГБР, Мининфраструктуры вновь стали «разменной монетой» людей на формальных или неформальных топ-должностях во власти. И только громкие скандалы и коррупционные производства заставили действующего президента избавиться от очередных «любих друзів» и их назначенцев.

Формально полномочия по назначению министров остаются за Верховной Радой, а кадровые решения в отношении государственной службы — за соответствующими органами и должностными лицами. Однако концентрация власти в руках президента и его окружения не устранила неформальное влияние на кадровые назначения.

Хотя в правительствах Дениса Шмыгаля и Юлии Свириденко появились министерства и подчиненные им органы, (почти) не зараженные вирусом коррупции и кумовства (Минцифры, Минобразования времен Лисового, Минэкономики и пр.), одновременно произошла управленческая деградация органов, ответственных за реформу государственного управления (Секретариат КМУ как «центр правительства») и государственной службы (Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы, которое в 2015–2018 годах было драйвером реформы).

Если в предоставлении административных услуг и их цифровизации Украина продвинулась очень хорошо, то реформу государственной службы, КМУ, центральных органов исполнительной власти, стратегического планирования и формирования политики можно назвать провальной.

Показательна ситуация со стратегическим планированием. В августе 2025 года правительство одобрило Концепцию национальной системы стратегического планирования. Но законопроект, который должен был определить правила ее работы, не одобрили в запланированный срок — к июню 2026 года. То есть правительство определило направление изменений, но не обеспечило их реализацию. Я уже не говорю о программах деятельности правительств. Кабмин Свириденко почти год — с начала работы 17 июля 2025 года до смены правительства 16 июля 2026 года — работал без утвержденной Радой Программы деятельности, хотя сам утвердил ее 10 сентября 2025 года.

Что касается функционального обследования министерств, то это какой-то «черный ящик» для каждого правительства. Обследование должно показать, отвечают ли задачи, полномочия и ресурсы государственных органов их функциям и что необходимо изменить. Почти каждое правительство нанимает для этого уважаемую организацию (преимущественно за счет донорских средств), получает отчет, знакомится с ним и — ничего! Ведь дальше нужно менять структуру правительства, реформировать Секретариат КМУ, министерства и другие центральные органы исполнительной власти. А это — сверхсложная задача.

Единственный премьер-министр, который действительно провел реформу КМУ, — печально известный Николай Азаров. В 2011–2012 годах он заказал у McKinsey функциональный анализ государственных органов, по результатам которого структуру тогдашнего правительства изменили, причем довольно грамотно (это позже отмечали и международные эксперты). С тех пор изменения в структуре правительства только ухудшали ее и функционал министерств и правительственных органов.

Очевидно, что такую сложную и значимую для страны реформу может провести только премьер-министр. Но для этого недостаточно провести функциональное обследование — необходимо на его основе запустить и, главное, быстро (чтобы избежать хаоса) провести реформу самого правительства. Заявленная реформа и об этом? Не факт.

Что изменяет законопроект

Недавно профильный комитет парламента рекомендовал принять законопроект №13478-1, зарегистрированный еще 16 июля 2025 года, во втором чтении и в целом, а 6 октября это обнародовали официально. И он исключительно о государственной службе, а не о реформе системы государственного управления в целом.

Главная новелла — восстановление конкурсов в качестве основного механизма занятия должностей государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Законопроект также предусматривает конкурсы на должности, которые уже заняли без конкурсного отбора, но в то же время допускает возможность оставить действующего служащего на должности без объявления нового конкурса.

Вопрос заключается не только в том, вернутся ли конкурсы, но и в том, что произойдет с должностными лицами, которые уже заняли должности без конкурсного отбора. Если закон позволит оставлять их на должностях без открытой проверки профессиональной пригодности, возникает риск, что кадровые решения, принятые по исключительным процедурам, фактически закрепят на постоянной основе.

Среди прочих новелл законопроекта — ужесточение требований к добропорядочности кандидатов и государственных служащих, повышение значимости результатов ежегодного оценивания для карьерного продвижения, отмена кандидатского и кадрового резервов (которые так и не заработали — одни разговоры о намерениях), а также изменения в работе Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы.

Особого внимания заслуживает возможность сначала проводить внутренний конкурс и только при отсутствии победителя открывать его для других кандидатов. С одной стороны, это создает возможности для карьерного роста действующих государственных служащих. С другой — в условиях политического контроля над кадровыми решениями такая процедура может сузить доступ к государственной службе для профессионалов извне и законсервировать уже сформированные кадровые команды.

Никто не мешает государственному служащему подаваться на открытый конкурс на любую должность в его же организации, имея преимущество перед внешними кандидатами. Если внешний кандидат по своим профессиональным качествам побеждает внутреннего, государственная служба от этого только выиграет. К сожалению, в этом вопросе, по моему мнению, победил консервативный подход.

В то же время скептики скажут, что любой конкурс при желании можно обойти или провести под заранее определенного кандидата. Такие риски существуют всегда. Но это не аргумент против конкурсов. Это аргумент за прозрачные правила, независимый контроль и ответственность за их нарушение. Ведь речь идет не только о процедуре отбора, но и о постепенном изменении управленческой культуры, где профессионализм и добропорядочность должны значить больше личной лояльности. И формировать такие правила и ценности нужно уже сейчас, даже если сама система еще не готова полностью их придерживаться.

К тому же мы строим цифровое государство. Устраните субъективный фактор на этапе оценки профессиональных компетенций, но оставьте его субъекту назначения (для этого конкурсная комиссия может предлагать к назначению до трех лучших кандидатов, успешно прошедших оценку, — комплементарность в нашей жизни еще никто не отменял) — и проблема решится. Как когда-то преодолели коррупцию при поступлении в вузы с помощью ВНО.

Отдельные исключения из конкурсного отбора предлагают для территорий боевых действий и временной оккупации. Среди названных автором положений также — приоритет ветеранов и формирование кадровых резервов.

Итак, законопроект №13478-1 может стать важным шагом к восстановлению профессиональной государственной службы. Но мы уже понимаем, что сам факт возвращения конкурсов еще не гарантирует изменение кадровых практик. Решающим будет то, насколько открытыми останутся процедуры отбора, кто будет контролировать их проведение и смогут ли новые правила ограничить политическое влияние на назначения.

Но есть и другой вопрос: почему профессиональные и добропорядочные люди часто не готовы идти на государственную службу? Помимо условий работы, политической зависимости и возможности влиять на решения, значение имеет и репутация государственной службы. При высоком общественном недоверии (на фоне расследований антикоррупционных органов в отношении руководителей некоторых государственных органов и ближайшего окружения президента) человек рискует получить клеймо коррупционера уже из-за самого факта назначения в нынешнюю команду власти. К этому добавляется статус политически значимого лица (ПЭП) для определенных законом должностных лиц, что предусматривает усиленный финансовый мониторинг и может создавать дополнительные сложности в отношениях с банками. Как обеспечить действенный контроль и ответственность и в то же время привлекать к государственному управлению компетентных и добропорядочных людей — тема для отдельного глубокого разговора, который уже назрел в обществе.

Европейский стимул и перспективы

Встает вопрос: почему именно сейчас (а не год назад, как предполагалось) дошла очередь до этого законопроекта? Ответ прост — требования (пожелания) ЕС. Восстановление merit-based recruitment (отбор на государственную службу на основе профессиональных заслуг и компетенций) — формально закрепленная мера Плана Украины в рамках Ukraine Facility, и она привязана к регулярным выплатам ЕС. На кону более 500 млн евро финансирования от ЕС.

А ЕС после лет снисходительности сейчас занял жесткую позицию: сначала реформы, потом средства. Но получить средства за выполнение условий ЕС и действительно изменить систему государственного управления — не одно и то же.

Законопроект №13478-1 не затрагивает другую, не менее важную, часть реформы государственного управления — реформирование самого правительства, министерств и системы подготовки и реализации государственных решений.

Конечно, системную реформу правительства можно откладывать (теперь ее завершение обещают к 2030-му, и, видимо, для этого будут отдельные законопроекты). А пока перетасовывать министерства, объединять и разъединять их, как политически заблагорассудится Банковой. Но, по моему убеждению, ни успешное движение в ЕС, ни развитие Украины невозможны без формирования институционального потенциала исполнительной власти эффективно управлять государством и проводить необходимые реформы во время войны и после нее.