Реформа держуправління під час війни: чи готовий новий уряд змінити систему?

Українська влада знову взялася за реформу державної служби. У парламенті просувається законопроєкт №13478-1, покликаний відновити конкурсний добір на державні посади і змінити кадрові процедури. Уряд декларує намір перезапустити реформу державного управління, яка триває вже десять років. Цього разу виконання зобов’язань перед ЄС пов’язане ще й із фінансуванням.

За роки політичного втручання в кадрові рішення, призначень без відкритої конкуренції та ручного управління українська державна служба втратила значну частину своєї інституційної стійкості. Під час великої війни це вже не лише проблема якості державного апарату. Від спроможності уряду ухвалювати й виконувати рішення залежить здатність країни забезпечувати оборону, використовувати ресурси і протистояти виснаженню.

Чи здатен новий законопроєкт змінити систему державної служби і чому без реформування самого уряду, міністерств та їхніх функцій повноцінна реформа державного управління залишиться незавершеною?

Новий старт старої реформи

Нагадаю, що відповідно до першої редакції Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки (співрозробником якої був я) реформу мали завершити до кінця 2020 року.

Йшлося про системну перебудову роботи міністерств, підготовки урядових рішень, добору державних службовців і надання послуг громадянам. Головна мета — створити професійну систему управління, здатну ефективно працювати незалежно від зміни урядів.

Одним із ключових елементів реформи стало запровадження інституту державних секретарів міністерств. Це була вже друга спроба створити в Україні такий інститут: перша, за президентства Леоніда Кучми, завершилася невдачею. Державні секретарі мали забезпечити професійне управління апаратом міністерств і його стабільну роботу незалежно від зміни політичного керівництва. Проте й друга спроба не дала очікуваного результату.

Ще одним важливим елементом реформи стало створення директоратів у міністерствах, які мали стати осередками розроблення державної політики і стратегічного планування. Однак і ця новація не виправдала очікувань. Замість формування політики директорати часто занурювалися в поточну роботу, їхні функції дублювали старі департаменти, а суттєва різниця в оплаті праці нових фахівців із питань реформ і решти держслужбовців породжувала внутрішні конфлікти. Зрештою, після скорочення фінансової підтримки і реорганізацій директорати значною мірою втратили свою початкову роль і стали частиною звичайної міністерської бюрократії.

Руйнівного удару по реформі завдала пандемія COVID-19, коли, по суті, скасували призначення державних службовців за конкурсом. Після початку повномасштабного вторгнення ця практика продовжилася в умовах воєнного стану. Тож один із базових принципів реформи — відкритий конкурсний добір на основі професійних якостей — перестав повноцінно працювати, а можливості політичного впливу на кадрові призначення розширилися.

Нещодавно чинний прем’єр Сергій Корецький на першому засіданні Координаційної ради КМУ з питань реформування державного управління під його головуванням заявив, що «уряд визначив конкретні кроки для вдосконалення системи державного управління». (Добре, що Раду очолив прем’єр, адже саме голова уряду має бути лідером цієї «реформи реформ»). Нібито знову йдеться про комплексний перегляд системи держуправління, цифровізацію, скорочення вакантних посад, перегляд кількості заступників міністрів і реформування професійного навчання держслужбовців.

З відомих заявлених кроків реформи (Координаційна рада Кабінету міністрів із питань реформування державного управління відновила роботу і на засіданні вже розглянула детальний план реформи) — обмеження кількості заступників міністрів (давно час, а то в деяких міністерствах з них можна формувати окрему колону на параді до Дня Незалежності) і скорочення кількості посад державної служби на 4000 одиниць завдяки вакансіям. Але все це технічні заходи, а не реформа.

Чому реформа так і не відбулася

Тому що вона не була і не є пріоритетною та бажаною для влади як такої, а не тільки чинної, яка довела це небажання до абсолюту. Адже «ручне» управління державними органами та призначення лояльних і слухняних посадовців на політичні посади, керівниками державних органів і підприємств є бажаними і зручними у парадигмі, в якій українська держава живе понад 30 років: влада є найбільшим ресурсом для збагачення. Завжди це скромно пояснювалося «відсутністю політичної волі».

За часів президентства Кучми, Ющенка, Януковича і Порошенка між політичними партіями більшості в парламенті ділилися не тільки політичні портфелі, а й посади в державних органах і підприємствах, які слугували засобами збагачення для посадовців і їхніх політичних патронів. Саме з часів Кучми сформувалися корупційні піраміди, які наступні уряди (хіба що крім уряду Гончарука, який прийшов на хвилі нового демократичного президента Зеленського і якого система швидко позбулася) відтворювали із заздрісною послідовністю.

Для монобільшості й ділитися з кимось не було потреби: корупційні піраміди повернулися. «Нафтогаз», «Енергоатом», Міненерго, Мін'юст, ДБР, Мінінфраструктури знову стали «розмінною монетою» людей на формальних чи неформальних топпосадах у владі. І тільки гучні скандали й корупційні провадження змусили чинного президента позбутися чергових «любих друзів» та їхніх призначенців.

Формально повноваження щодо призначення міністрів залишаються за Верховною Радою, а кадрові рішення щодо державної служби — за відповідними органами і посадовими особами. Однак концентрація влади в руках президента і його оточення не усунула неформального впливу на кадрові призначення.

Хоча в урядах Дениса Шмигаля і Юлії Свириденко з’явилися міністерства і підпорядковані їм органи, (майже) не заражені вірусом корупції й кумівства (Мінцифри, Міносвіти часів Лісового, Мінекономіки тощо), одночасно відбулася управлінська деградація органів, відповідальних за реформу державного управління (Секретаріат КМУ як «центр уряду») і державної служби (Національне агентство України з питань державної служби, яке у 2015–2018 роках було драйвером реформи).

Якщо в наданні адміністративних послуг і їхній цифровізації Україна просунулася дуже добре, то реформу держслужби, КМУ, центральних органів виконавчої влади, стратегічного планування і формування політики можна назвати провальною.

Показова ситуація зі стратегічним плануванням. У серпні 2025 року уряд схвалив Концепцію національної системи стратегічного планування. Однак законопроєкту, який мав визначити правила її роботи, не схвалили в запланований строк — до червня 2026 року. Тобто уряд визначив напрям змін, але не забезпечив їхньої реалізації. Я вже не кажу про програми діяльності урядів. Кабмін Свириденко майже рік — від початку роботи 17 липня 2025 року до зміни уряду 16 липня 2026 року — працював без схваленої Радою Програми діяльності, хоча сам затвердив її 10 вересня 2025 року.

Щодо функціонального обстеження міністерств, то це якась «чорна скринька» для кожного уряду. Обстеження має показати, чи відповідають завдання, повноваження і ресурси державних органів їхнім функціям і що потрібно змінити. Майже кожен уряд наймає для цього поважну організацію (переважно за донорські кошти), отримує звіт, знайомиться і — нічого! Адже далі потрібно змінювати структуру уряду, реформувати Секретаріат КМУ, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. А це — надскладне завдання.

Єдиний прем’єр-міністр, який справді здійснив реформу КМУ, — сумнозвісний Микола Азаров. У 2011–2012 роках він замовив у McKinsey функціональний аналіз державних органів, за результатами якого структуру тодішнього уряду змінили, причому досить грамотно (це пізніше відзначали й міжнародні експерти). Відтоді зміни в структурі уряду тільки погіршували її та функціонал міністерств і урядових органів.

Очевидно, що таку складну і значущу для країни реформу може провести лише прем’єр-міністр. Але для цього мало провести функціональне обстеження — потрібно на його основі запустити і, головне, швидко (щоб уникнути хаосу) провести реформу самого уряду. Заявлена реформа і про це? Не факт.

Що змінює законопроєкт

Нещодавно профільний комітет парламенту рекомендував ухвалити законопроєкт №13478-1, зареєстрований ще 16 липня 2025 року, в другому читанні і в цілому, а 6 жовтня це оприлюднили офіційно. І він виключно про держслужбу, а не про реформу системи держуправління загалом.

Головна новела — відновлення конкурсів як основного механізму обіймання посад державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Законопроєкт також передбачає конкурси на посади, які вже обійняли без конкурсного відбору, але водночас допускає можливість залишити чинного службовця без оголошення нового конкурсу.

Питання полягає не лише в тому, чи повернуться конкурси, а й у тому, що відбудеться з посадовцями, які вже обійняли посади без конкурсного відбору. Якщо закон дасть можливість залишати їх на посадах без відкритої перевірки професійної відповідності, виникає ризик, що кадрові рішення, ухвалені за винятковими процедурами, фактично закріплять на постійній основі.

Серед інших новел законопроєкту — посилення вимог до доброчесності кандидатів і державних службовців, підвищення значення результатів щорічного оцінювання для кар’єрного просування, скасування кандидатського і кадрового резервів (які так і не запрацювали — одні розмови про наміри), а також зміни в роботі Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

На окрему увагу заслуговує можливість спочатку проводити внутрішній конкурс і лише за відсутності переможця відкривати його для інших кандидатів. З одного боку, це створює можливості для кар’єрного зростання чинних державних службовців. З іншого — за умов політичного контролю над кадровими рішеннями така процедура може звузити доступ до державної служби для професіоналів ззовні і законсервувати вже сформовані кадрові команди.

Ніхто не заважає державному службовцю подаватися на відкритий конкурс на будь-яку посаду в його ж організації, маючи перевагу над зовнішніми кандидатами. Якщо зовнішній кандидат за своїми професійними якостями перемагає внутрішнього, державна служба від цього тільки виграє. На жаль, у цьому питанні переміг, на мою думку, консервативний підхід.

Водночас скептики скажуть, що будь-який конкурс за бажання можна обійти або провести під заздалегідь визначеного кандидата. Такі ризики існують завжди. Але це не аргумент проти конкурсів. Це аргумент за прозорі правила, незалежний контроль і відповідальність за їхнє порушення. Адже йдеться не лише про процедуру добору, а й про поступову зміну управлінської культури, в якій професійність і доброчесність мають важити більше за особисту лояльність. І формувати такі правила й цінності потрібно вже зараз, навіть якщо сама система ще не готова їх повністю дотримуватися.

До того ж ми будуємо цифрову державу. Приберіть суб’єктивний чинник на етапі оцінювання професійних компетентностей, але залиште його суб’єкту призначення (для цього конкурсна комісія може пропонувати для призначення до трьох найкращих кандидатів, які успішно пройшли оцінювання, — комплементарності у нашому житті ще ніхто не скасовував) — і проблема вирішиться. Як колись подолали корупцію під час вступу до вишів за допомогою ЗНО.

Окремі винятки з конкурсного добору пропонують для територій бойових дій і тимчасової окупації. Серед названих автором положень також — пріоритет ветеранів і формування кадрових резервів.

Отже, законопроєкт №13478-1 може стати важливим кроком до відновлення професійної державної служби. Але ми вже розуміємо, що сам факт повернення конкурсів ще не гарантує зміни кадрових практик. Вирішальним буде те, наскільки відкритими залишаться процедури добору, хто контролюватиме їхнє проведення і чи зможуть нові правила обмежити політичний вплив на призначення.

Однак є й інше питання: чому професійні і доброчесні люди часто не готові йти на державну службу? Крім умов роботи, політичної залежності та можливості впливати на рішення, значення має і репутація державної служби. За високої суспільної недовіри (на тлі розслідувань антикорупційних органів щодо керівників деяких державних органів і найближчого оточення президента) людина ризикує отримати тавро корупціонера вже через сам факт призначення до нинішньої команди влади. До цього додається статус політично значущої особи (ПЕП) для визначених законом посадовців, що передбачає посилений фінмоніторинг і може створювати додаткові труднощі у відносинах із банками. Як забезпечити дієвий контроль і відповідальність та водночас залучати до державного управління компетентних і доброчесних людей — тема для окремої глибокої розмови, яка вже назріла в суспільстві.

Європейський стимул і перспективи

Виникає запитання: чому саме зараз (а не рік тому, як передбачалося) дійшла черга до цього законопроєкту? Відповідь проста — вимоги (побажання) ЄС. Відновлення merit-based recruitment (добір на державну службу на основі професійних заслуг і компетентностей) — формально закріплений захід Плану України в межах Ukraine Facility, і він прив’язаний до регулярних виплат ЄС. На кону понад 500 млн євро фінансування від ЄС.

А ЄС після років поблажливості зараз обрав жорстку позицію: спочатку реформи, потім кошти. Але отримати кошти за виконання умов ЄС і справді змінити систему державного управління — не одне й те саме.

Законопроєкт №13478-1 не вирішує іншої, не менш важливої, частини реформи державного управління — реформування самого уряду, міністерств і системи підготовки та реалізації державних рішень.

Звісно, системну реформу уряду можна відкладати (тепер її завершення обіцяють до 2030-го, і, мабуть, для цього будуть окремі законопроєкти). А поки тасувати міністерства, з’єднувати й роз’єднувати їх, як політично заманеться Банковій. Але, на моє переконання, ні успішний рух до ЄС, ні розвиток України неможливі без формування інституційної спроможності виконавчої влади ефективно керувати державою та здійснювати необхідні реформи під час війни і після неї.